Versione integrale

UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI ROMA
"LA SAPIENZA"

Facoltà di Scienze Politiche indirizzo Politico-Internazionale
Tesi di Laurea in Diritto dell'Unione Europea

Relatore: Prof. Guido Napoletano

a.a. 2004/2005

Pubblicazioni
Centro italiano Studi per la pace
www.studiperlapace.it - no ©
Documento aggiornato al: 2005

Durante tutto il corso della storia , in ogni regione del mondo, individui o intere popolazioni hanno dovuto abbandonare le loro dimore per sfuggire a persecuzioni, conflitti armati, e violenze, cercando rifugio altrove. Da sempre l'esilio rappresenta uno degli eventi più drammatici della vita dell'uomo, sia forma di repressione che di dissenso, e la concessione dell'asilo era un modo per ribadire la propria sovranità territoriale da parte degli Stati.

INTRODUZIONE :
LA NOZIONE DI ASILO

La parola "asilo" deriva dal greco "asylon" ed indica un luogo che non può essere violato, un luogo sacro, ma significa anche cosa non soggetta a cattura, protezione, quello che invece i romani indicavano come "perfugium"o "confugium". In origine si trattava dunque di una istituzione religiosa, infatti presso i greci certi templi, considerati inviolabili, costituivano sicuri luoghi di rifugio per coloro i quali sfuggivano il potere secolare; in base all'antica legge ebraica sei città venivano considerate città d'asilo, nelle quali chiunque, tranne gli assassini, potevano trovare rifugio soprattutto in Francia ed Inghilterra; per il cristianesimo, nelle chiese veniva concesso l'asilo religioso, considerato espressione della legge divina, e così fu per tutto il Medioevo.

Troviamo uno scritto di Martin Lutero, un trattato sull'asilo nel diritto ecclesiastico, asilo concepito non necessariamente come protezione per perseguitati politici e religiosi, ma anche per quelli che avevano commesso un reato comune, solo in seguito venne stabilita da Grozio ed altri la distinzione tra reati politici e comuni. Era comunque il fatto di rifugiarsi in un luogo sacro, di non essere a disposizione delle autorità in persecuzione o in prosecuzione del delinquente per motivi diversi.

Ma con la nascita degli Stati Nazionali, quando cioè il potere della Chiesa entrò in crisi, ed il potere assoluto di amministrare la giustizia entro i propri confini fu assunto da parte di ciascuno Stato sovrano, il così detto "privilegio del santuario" fu abolito in Francia da Luigi XII nel 1515 e in Inghilterra nel 1625 da un Act of Parliament. All'interno dello Stato si passò dal concetto di asilo religioso a quello di asilo diplomatico o interno, in base al quale i cittadini di uno Stato chiedevano asilo presso le rappresentanze diplomatiche straniere che avevano sede in quello Stato.

Veniva fondato su una presunta extra-territorialità della missione diplomatica, e lo Stato presso il quale aveva sede tale missione o rappresentanza diplomatica aveva l'obbligo di concedere alla persona il lasciapassare per poter uscire dalla sede e raggiungere il suo Stato di accoglienza e di asilo.

Un concetto giuridico questo che esiste per lo più nel continente latino-americano dove a partire dalla fine del secolo scorso molti sono i trattati e le convenzioni in materia ( Trattato di Montevideo 1889, Convenzione dell'Avana 1928, Convenzione di Montevideo 1933, Trattato di Montevideo sull'asilo e sul rifugio politico 1939, Convenzione di Caracas 1954). Che per alcuni giuristi rappresenta una vera e propria consuetudine internazionale generale, ma per altri solo una pratica di umanità ed una convenienza politica.

Altra forma è l'asilo territoriale, cioè la protezione concessa ad uno straniero entro il territorio di uno Stato, è una istituzione che ha radici lontane, ed è quella che normalmente invochiamo come asilo.
Durante il Medioevo ed intorno al XVIII secolo coloro che erano colpevoli di reati comuni generalmente venivano estradati; mentre coloro che erano responsabili di reati politici venivano restituiti allo Stato di origine, in nome della solidarietà fra i principi nella lotta contro gli elementi sovversivi.

Durante le guerre di religione si fece largamente ricorso a questo diritto di asilo, non come diritto individuale di ottenere asilo ma come diritto dello Stato di concedere asilo a chi era perseguitato per motivi religiosi; pensiamo ai protestanti francesi rifugiati in Italia, Inghilterra ed in Prussia.

La Rivoluzione Francese fece assurgere a principio giuridico e costituzionale il concetto dell'asilo per i perseguitati politici; infatti consacrato nella Costituzione francese del 1793 troviamo il diritto di ottenere l'asilo per coloro che esiliavano in nome della libertà, così come per coloro che lottano contro la tirannia , ma non per i tiranni stessi.
La legge belga sull'estradizione del 1833 fu la prima che escluse l'estradizione per reati politici.

Nel secolo scorso troviamo quindi l'asilo essenzialmente come strumento politico, per la lotta con i tiranni a favore del costituzionalismo, concedere l'asilo era un atto di interesse politico da parte dello Stato di accoglienza, non esisteva ancora un formale diritto d'asilo.

Non è di facile ed immediata risposta la domanda: che cosa è il diritto d'asilo? Anche perché oggi nella sua moderna accezione trova fondamento nel diritto interno di vari Stati, forma oggetto di previsione e disciplina a livello costituzionale, legislativo o amministrativo, nel diritto internazionale, come atto umanitario, preso in considerazione da convenzioni e trattati di estradizione o in dichiarazioni e convenzioni sui diritti umani o relative alla protezione dei rifugiati.

Inoltre per poter meglio comprendere tale diritto dobbiamo obbligatoriamente porlo nel contesto di due importanti concetti: il concetto di "non refoulement "ed il concetto di "status di rifugiato".

Lo scopo di questo mio lavoro è appunto quello di riuscire in modo esauriente a rispondere a questa domanda analizzando tre ordini di Sistemi giuridici: quello internazionale quello europeo e quello italiano, con particolare rilievo al secondo, e riuscire ad evidenziare le lacune, le carenze ma anche le grosse innovazioni in tale istituto dell'asilo, che è sempre esistito, e che è antico quanto la storia dell'uomo.

***

CONCLUSIONI
PROSPETTIVE E NUOVE FRONTIERE


Molto è stato fino a questo momento scritto e fatto ma alcune vicende accadute all'indomani della conclusione del quinquennio europeo ci dimostrano come ancora molta strada deve essere percorsa verso uno "Spazio di Sicurezza, Libertà e Giustizia", in una Europa dove ancora è viva e reale l'idea della fortezza Europa che impedisce ai rifugiati e richiedenti asilo addirittura di accedervi, violando così i loro diritti fondamentali.

In particolare basti ricordare la recente vicenda tutta Europea della nave Cap Anamur, svoltasi in acque territoriali internazionali tra le coste libiche e le coste siciliane, che accolse a bordo, il 20 giugno 2004, 37 uomini africani che stipati su un gommone fuggivano dai loro Paesi di origine in una situazione di evidente stato di pericolo.

La nave tedesca di bandiera in viaggio per un test tecnico volto a controllare le condizioni della nave dopo una riparazione generale effettuata a Malta, chiese di entrare in acque italiane il 30 giugno 2004.
La Cap Anamur ha un trentennale tradizione di assistenza dei profughi di tutto il mondo, è diventata famosa per le sue operazione nel Mar della Cina, quando salvò la vita di numerosi boat people vietnamiti, ed era la prima volta che una "nave umanitaria", senza scopi commerciali, polizieschi o militari solcasse le acque del Mediterraneo.

Ma il 1°luglio le autorità italiane rifiutarono l'ingresso in acque territoriali e l'attracco a Porto Empedocle, iniziando così le trattative tra i Paesi coinvolti nel dramma- Italia, Germania e Malta- per trovare una soluzione all'accoglienza dei 37 profughi sulla terraferma.

Il 6 luglio inoltre i Ministri dell'Interno tedesco ed italiano, in un incontro a Scheffield in Gran Bretagna, dichiararono entrambi di non essere competenti ad esaminare la situazione, trovandosi allora la nave in acque territoriali maltesi, iniziando così a rilevarsi l'impotenza dell'Unione Europea.

I naufraghi a partire da allora consegnarono al comandante della nave le proprie richieste di asilo, dichiarandosi cittadini sudanesi, tranne uno originario della Sierra Leone, a seguito poi di diverse situazioni di emergenza e non potendo egli stesso più garantire la sicurezza a bordo, in mancanza di risposta da parte delle autorità italiane, il comandante decise di entrare nelle acque territoriali e successivamente di attraccare il 13 luglio 2004, i 37 africani vennero così condotti nel CPT di Agrigento, e poi trasferiti in quello di Caltanissetta.

Dopo ben 24 giorni di odissea in mare i 37 profughi sono rimasti sotto i riflettori dell'opinione pubblica nazionale ed internazionale, sottoposti a continue pressioni ed ad un fortissimo stress emotivo. Dal momento del loro arrivo in Italia non hanno ricevuto nessun tipo di assistenza legale o di tutela, trovandosi in uno stato di completo disorientamento, mentre la Commissione Centrale per il riconoscimento dello Status di Rifugiato iniziava l'esame delle domande.

Tale vicenda si concluse il 22 luglio con l'espulsione di 25 dei profughi africani, e successivamente dei rimanenti, verso il Ghana ancor prima di ricevere il responso del ricorso di 14 di essi presentato al Tribunale di Roma. Questo arrivò solo il 30 luglio 2004 e si espresse in senso favorevole alla permanenza di essi sul territorio fino alla definizione del giudizio di merito sul diritto ad ottenere l'asilo, ma comunque troppo tardi per loro.

Tale vicenda è la prova evidente che si è lontani ancora da una reale condivisione di oneri e da una politica armonizzata a livello europeo sui doveri umanitari dei vari Stati membri nei confronti della protezione e dell'accoglimento dei richiedenti asilo, in attuazione della normativa dell'Unione e dei principali standard internazionali sui diritti umani. Per non parlare del grave danno di immagine che atti di questo tipo possono causare all'Europa in quanto entità garante della solidarietà e dei diritti umani.
Nel tracciare un bilancio e dare una valutazione dei livelli di normativa europea derivata non si può prescindere dall'evoluzione del clima politico che ha accompagnato lo sviluppo dell'Unione Europea.

La prima voce di questo bilancio, è costituita dalla circostanza che, finalmente, si è in presenza di una normativa comunitaria di parziale armonizzazione che rappresenta un punto di riferimento essenziale per dare avvio in prospettiva ad un rafforzamento della disciplina in un contesto nel quale il ruolo dei Governi sarà maggiormente condizionato sia dalla Commissione che dal Parlamento, con la fine della I° fase del processo di armonizzazione.

Ma preso atto di tale dato positivo, occorre subito osservare che i risultati, ai quali si è giunti finora, appaiono caratterizzati da soluzioni del tutto insoddisfacenti.

Anzi diventano sempre più deludenti e discutibili man mano che ci si allontana dallo spirito delle Conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere. La regola dell'unanimità, che ha caratterizzato finora il processo di armonizzazione, ha fatto sì che invece di un rafforzamento e di una condivisione delle migliori esperienze degli Stati Europei, abbia prevalso spesso quale standard minino comunitario, il massimo comun denominatore delle legislazioni e delle prassi degli Stati membri.

D'altra parte, allo stato attuale della disciplina, caratterizzata da un forte elemento di facoltatività delle soluzioni accolte, tra le legislazioni nazionali degli Stati membri potrebbero verificarsi forti oscillazioni nei livelli di tutela, in contraddizione sostanziale con la logica dell'armonizzazione cui si dichiara di voler pervenire.

L'approccio teorico dell'Unione Europea alla materia di asilo poggia su una premessa chiave: tutti gli Stati dell'Unione dovrebbero avere simili sistemi, con standard qualitativi ugualmente elevati. L'assunto di partenza vorrebbe allora che un richiedente asilo in tutti gli Stati dell'Unione dovrebbe avere le stesse opportunità di ottenere protezione come un rifugiato, ma nella pratica non è così. I cosiddetti Stati di confine come l'Italia a sud ed i nuovi Stati membri dell'Europa orientale devono sopportare una parte sproporzionata di oneri finanziari e fisici, dovendo ospitare, accettare e o alla fine respingere la gran massa di persone che cerca di entrare in Europa.

Ed è per questo che ora l'attenzione dovrebbe essere posta su argomenti pratici come appianare i grandi squilibri tra i vari Paesi per il riconoscimento dei diversi gruppi di richiedenti asilo, come condividere gli oneri e non spostarli all'esterno, e come creare un ufficio europeo per l'asilo allo scopo di monitorare ed armonizzare queste percentuali.

Ora citiamo un po' di dati statistici; attualmente in Europa le persone che rientrano nel mandato dell'U.N.H.C.R. sono circa 4,3 milioni alla pari dell'Africa, siamo secondi solo all'Asia, ma al suo interno il continente europeo presenta tratti non affatto omogenei nella distribuzione dei rifugiati sul territorio.

Complessivamente all'inizio del 2004, in Europa vi erano oltre 2,2 milioni di rifugiati, di questi quasi 1,8 milioni si trovavano nei 25 Paesi membri dell'Unione Europea e costituivano meno di un decimo dell'intera popolazione immigrata. Il numero delle domande di asilo inoltrate nei Paesi Europei, dopo un sensibile aumento proseguito fino ai primi anni del duemila principalmente a seguito dei conflitti nella regione balcanica, andava stabilizzandosi, anche grazie al miglioramento delle situazioni in molte delle regioni di origine.

Ma a partire dal 2002 e fino al primo trimestre del 2005, come ha rilevato il rapporto statistico dell'U.N.H.C.R., il numero dei richiedenti asilo giunti nei paesi industrializzati è costantemente diminuito.
Le 81900 domande di asilo presentate nei 36 paesi industrializzati in esame dal rapporto rappresentano un calo del 13% rispetto all'ultimo trimestre del 2004 e del 17% rispetto al primo trimestre dello stesso.

In Europa nel suo complesso, la diminuzione è stata del 15% rispetto agli ultimi tre mesi del 2004 e del 18% se paragonata invece al primo trimestre dello scorso anno, mentre nei 25 Paesi dell'Unione Europea considerati il decremento è stato rispettivamente del 14 e del 15%.

"Auspichiamo - ha commentato Raymond Hall, Direttore dell'Ufficio per l'Europa dell'U.N.H.C.R. - che, con queste cifre in diminuzione, non si debba più parlare di emergenza rifugiati nei paesi industrializzati e che la maggior parte degli stessi vorrà ora dedicare maggiore attenzione a migliorare la qualità dei propri sistemi di asilo, mirando alla protezione dei rifugiati piuttosto che alla riduzione dei numeri".

"L'Unione Europea potrebbe inoltre compiere un importante passo in avanti lavorando per un sistema di responsabilità e di condivisione degli oneri, in modo che quando si verificherà la prossima crisi, l'Unione sarà in grado di assistere meglio i paesi più interessati dal fenomeno".

Ma a parte la prospettiva e gli obiettivi puramente legislativi che devono essere ancora raggiunti relativamente alla materia del diritto di asilo, ora vorrei concludere ponendo l'attenzione sull'aspetto umano della materia, cioè sul fatto che il diritto di asilo debba essere interpretato non solo come diritto ma anche come dovere da parte di Stati e governi, dal momento che rappresenta un diritto di libertà ed alla libertà, un diritto di esistenza, di identità.
Negare tale diritto significherebbe negare di potere essere riconosciuti come esseri umani, come persona umana, ma ridotti ad un mero numero ed aggettivi, i cui diritti sono facilmente aggirabili, incappando in considerazioni ed azioni contro di essi.

È per questo che non solo i legislatori, politici, i ministri, gli operatori del settore ma tutti quanti dovremmo guardare con occhi diversi il fenomeno dell'asilo così come la figura del rifugiato per poter scorgere dietro di esso una persona, un uomo, potatore di diritti che devono essere sempre e comunque riconosciuti e garantiti.

Questi diritti possono essere sintetizzati nelle parole pronunciate da Papa Giovanni Paolo II, il quale non solo durante i viaggi pastorali o le udienze, ma per tutto il suo lungo magistero ha avuto parole nei confronti dei rifugiati e dei migranti.
In particolare volevo riportare un brano tratto dal Messaggio di Sua Santità Giovanni Paolo II per la 90° Giornata mondiale del Migrante e del Rifugiato 2004, dal titolo "Migrazioni in visione di pace", questo così come tutti gli altri precedenti messaggi, in tutto 20, rappresenta sia un'elaborazione attenta e compiuta delle emergenze del nostro tempo, sia un richiamo alle società dell'opulenza e della ricchezza alla responsabilità dell'accoglienza ed all'urgenza della giustizia nella effettiva tutela dei diritti umani.

"Nonostante i problemi che possono scaturire, il mondo dei migranti è in grado di offrire un valido contributo al consolidamento della pace. Le migrazioni possono agevolare infatti l'incontro e la comprensione tra le civiltà, oltre che fra le persone e le comunità. Questo arricchente dialogo interculturale costituisce una via necessaria per l'edificazione di un mondo riconciliato. Ciò avviene quando gli immigrati sono trattati con rispetto dovuto alla dignità di ciascuna persona; quando con ogni mezzo si favorisce la cultura dell'accoglienza e la cultura della pace, che armonizza le differenze e ricerca il dialogo, pur senza cedere a forme di indifferentismo quando sono in questione i valori. Quest'apertura solidale diviene offerta a condizione di pace.

Quando le diversità si incontrano integrandosi, danno vita a una "convivialità delle differenze". Si riscoprono i valori comuni ad ogni cultura, capaci di unire e non di dividere; valori che affondano le loro radici nell'identico humus umano. Ciò aiuta il dispiegarsi di un dialogo proficuo per costruire un cammino di tolleranza reciproca, realistica e rispettosa delle peculiarità di ciascuno. A queste condizioni, il fenomeno delle migrazioni contribuisce a coltivare il "sogno" di un 'avvenire di pace per l'intera umanità.

Se il "sogno" di un mondo di pace è condiviso da tanti, se si valorizza l'apporto dei migranti e dei rifugiati, l'umanità può divenire sempre più famiglia di tutti e la nostra Terra una reale casa comune".

"Auspico di cuore che ogni comunità ecclesiale, formata da migranti e rifugiati e da coloro che li accolgono, attingendo stimoli alle sorgenti della grazia, si impegni instancabilmente a costruire la pace. Nessuno si rassegni all'ingiustizia, né si lasci abbattere dalle difficoltà e dai disagi!".

AMNESTY INTERNATIONAL - La parola ai rifugiati, rispetta i miei diritti, 1997

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RIVISTE:
- CIR Notizie dal 2002 al 2005
- Rifugiati- U.N.H.C.R. 2004
- Aiutare i rifugiati - U.N.H.C.R. 2003
- Proteggere i rifugiati - U.N.H.C.R. 2004
- Amnesty International - Notiziario soci sezione italiana


SITI WEB:
- www.awritalia.org
- www.amnesty.it
- www.amnesty.org
- www.amnestyinternational.it
- www.caritasitaliana.it
- www.centroastalli.it
- www.cir-onlus.org
- www.dirittisociali.org
- www.dirittoasilo.it
- www.dossierimmigrazione.it
- www.ecre.org
- www.esteri.it
- www.europa.eu.int
- www.interno.it
- www.iom.int
- www.migrantes.it
- www.movimondo.org
- www.politichecomunitarie.it
- www.relint.org/rifugiati
- www.studiperlapace.it
- www.unhcr.it
- www.unhcr.ch
- www.unimondo.org
- www.volint.it



TESTI NORMATIVI

1. CONVENZIONI INTERNAZIONALI
- Convenzione di Ginevra del 1951, Stati firmatari
- Protocolli di New York (1967)
- Dichiarazione sull'asilo territoriale (1967)
- Altre Convenzioni

2. CONVENZIONI EUROPEE
- Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (1950), Stati firmatari
- Protocolli n° 4 e 7
- Accordo Europeo relativo alla soppressione dei visti dei rifugiati (1959)
- Accordo Europeo sul trasferimento delle responsabilità verso i rifugiati (1986)
- Atto Unico Europeo (1986)
- Accordi di Schengen (1985) e Convenzione di attuazione (1990)
- Convenzione di Dublino (1990)
- Trattato di Maastricht (1992) Titolo VI
- Trattato di Amsterdam (1997) Titolo IV e VI e 2 Protocolli aggiuntivi

3. DIRETTIVE E REGOLAMENTI
- Decisione del Consiglio che istituisce il Fondo Europeo per i Rifugiati (2000)
- Regolamento CE "Eurodac" (2000)
- Regolamento CE "Dublino II" (2000)
- Direttiva sulle norme minime in caso di afflusso massiccio per la concessione della Protezione Temporanea (2001)
- Direttiva sul Ricongiungimento Familiare (2003)
- Direttiva sulle norme minime di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (2003)
- Direttiva sulla qualifica di Rifugiato (2004)

4. STATISTICHE