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1. RILEVANZA DEI DIRITTI DELL'UOMO NELL'ORDIMANENTO COMUNITARIO
La tutela dei diritti fondamentali della persona costituisce uno dei principi fondatori dell'Unione Europea e il presupposto indispensabile per fondare la sua legittimità. La "Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali", sottoscritta a Roma nel 1950 ed entrata in vigore nel 1953, è il risultato di una delle più significative iniziative assunte dal Consiglio d'Europa. Insieme ai Protocolli aggiuntivi, costituisce una sorta di "Magna Charta" a livello europeo dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
La Convenzione si apre proclamando il diritto alla vita, alla libertà, alla sicurezza di ogni individuo. Prosegue occupandosi principalmente delle libertà negative quali la libertà di pensiero, la libertà di espressione, la libertà di riunione e di associazione, ma anche di diritti soggettivi quali il diritto di proprietà, il diritto all'istruzione, il rispetto dei diritti della difesa, il diritto ad un giusto processo.
Di grande rilievo è il sesto Protocollo aggiuntivo del 1983, nel quale si prevede l' abolizione della pena di morte. Per garantire il rispetto delle sue norme, la Convenzione prevede l'istituzione di due appositi organi, la Commissione europea dei diritti dell'uomo e la Corte europea dei diritti dell'uomo.
Nei trattati istitutivi della Comunità invece, non si prevede nulla quanto al rispetto dei diritti fondamentali: le libertà individuali espressamente garantite sono quelle strumentali all'attuazione degli scopi del Trattato. Maggiore attenzione merita invece, la giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. Nei primi anni, la Corte, in alcune sentenze, aveva sottolineato la limitazione della propria competenza all'interpretazione del diritto comunitario e l'irrilevanza dei parametri nazionali, anche costituzionali, con l'intento di far risaltare l'autonomia e il primato del diritto comunitario sul diritto interno (Cfr. Stork, causa 1/58, sentenza 4 febbraio 1959).
A partire dal 1969 (Cfr. Stauder, causa 29/69, sentenza 12 novembre 1969), invece, la Corte riconosce che i diritti fondamentali, quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e dalla Convenzione Europea sulla salvaguardia dei diritti dell'uomo, fanno parte dei principi giuridici generali di cui essa garantisce l'osservanza. Più precisamente, la Corte si è riservata il compito di verificare il rispetto dei diritti fondamentali, nelle situazioni in cui rileva una disciplina comunitaria e non esclusivamente quella interna.
Il controllo della Corte, rispetto ai parametri dei diritti fondamentali, investe principalmente gli atti comunitari e gli atti e i comportamenti nazionali di attuazione del diritto comunitario, rimanendone escluse le sole norme nazionali, prive di qualsiasi legame con il diritto comunitario. Occorre sottolineare, quindi, che il riconoscimento dei diritti fondamentali a livello comunitario si è avuto proprio grazie all'apporto della Corte di Giustizia.
La Giurisprudenza della Corte ha portato alla codificazione di questi principi nel Trattato di Maastricht: all'art. 6, paragrafo 1, si afferma che l' Unione Europea "si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli stati membri"; allo stesso articolo, paragrafo 2, si stabilisce che "l' Unione è tenuta a rispettare i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 Novembre 1950 e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri in quanto principi generali del diritto comunitario".
Inoltre, grazie alla creazione della cittadinanza europea ad opera dello stesso Trattato, che ha introdotto una serie di diritti civili e politici, il rapporto tra i cittadini degli Stati membri e l'Unione Europea è diventato più diretto. Il Trattato, dunque, assegna un ruolo fondamentale ai principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo, delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto ed esprime la volontà di intensificare la solidarietà dei popoli europei, rispettandone storia, cultura e tradizioni, di conseguire la convergenza delle economie, di promuovere il progresso economico e sociale e la realizzazione del mercato interno.
Successivamente, il Trattato di Amsterdam accentua il rilievo dei principi generali, segnatamente quanto alla tutela dei diritti fondamentali e in genere di tematiche attinenti al trattamento e ai rapporti con i cittadini. Rispetto ai Trattati in vigore, qualche differenza si può rilevare già per quanto riguarda l'ispirazione, o meglio, la stessa "filosofia" del nuovo testo. Mentre il Trattato di Mastricht è più attento ai profili monetari, quello di Amsterdam dà rilievo ai profili in senso molto lato sociali. Inoltre, con le modifiche introdotte nei preamboli del TUE e del Trattato CE e nelle rispettive disposizioni preliminari e generali e perfino in quelle materiali, più ampio spazio viene ora dedicato ai principi generali a ai diritti individuali e collettivi, come ai problemi sociali.
Eppure, soprattutto in questo campo il Trattato di Amsterdam si limita essenzialmente ad enunciazioni di principio, che restano spesso prive di un reale seguito sul piano delle garanzie e delle concrete possibilità di applicazione. Grande rilievo riveste però, come suddetto, l'enunciazione o il rafforzamento di una serie di principi di diversa natura, oggetto e portata. Intanto, nuovi principi vengono enunciati nei Preamboli al TUE e al Trattato Ce, o direttamente nel corpo dei Trattati: basti pensare ai ripetuti richiami ai principi di libertà, sicurezza e giustizia, evocati non solo nel Preambolo, ma anche nell'art. B del TUE per definire il nuovo obiettivo di "conservare e sviluppare l'Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia".
Si può ancora pensare ai riferimenti del Preambolo ai diritti sociali fondamentali, al principio della parità uomo-donna e dell'eliminazione delle ineguaglianze, i riferimenti allo sviluppo armonioso "e sostenibile", l'accentuazione dell'importanza dei servizi pubblici nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, la necessità di assicurare un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, la maggiore attenzione ai problemi di tutela dei consumatori e di sanità pubblica. Più specificamente poi, nell'ambito del Trattato CE, va segnalato il rilievo conferito al principio di non discriminazione nelle sue diverse manifestazioni. Intanto, esso viene confermato nella sua tradizionale formulazione rispetto alle discriminazioni fondate sulla nazionalità e soprattutto viene esteso alle discriminazioni fondate sul sesso, sulla razza o origine etnica, sulla religione, sull'handicap, sull'età o sulle tendenze sessuali.
Inoltre, il Trattato ha introdotto, all'art. 7 (ex art. F. 1), una procedura sanzionatoria a carico degli Stati membri che non rispettino i suddetti principi, in cui si prevede che "il Consiglio, riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo, deliberando all'unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione o previo parere conforme del Parlamento Europeo, può constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente, da parte di uno Stato membro, dei principi di cui all'art. 6 par. 1". Qualora sia stata effettuata una siffatta constatazione, il Consiglio deliberando a maggioranza qualificata, potrebbe decidere di sospendere taluni diritti derivanti dal Trattato allo Stato membro in questione. Nell'agire in tal senso, esso terrebbe conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche.
Con questo Trattato si è altresì conferito formalmente alla Corte di Giustizia Europea il potere di vigilare sul rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali da parte delle Istituzioni europee nell'ambito delle politiche comunitarie.
2. I LAVORI PREPARATORI DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL'UNIONE EUROPEA
A Colonia, nel Giugno 1999, il Consiglio Europeo ha deciso di istituire una Carta dei diritti fondamentali garantiti nell'Unione, con l'obiettivo di rafforzare la loro tutela, rendendoli più visibili, alla luce dell'evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici.
La Carta deve contenere l'elencazione di tre categorie di diritti: innanzitutto, i diritti di libertà e di uguaglianza, così come previsti dalla Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati Membri; i fondamentali diritti dei cittadini europei come il diritto di voto e la libertà di movimento e stabilimento negli Stati Membri; i diritti economici e sociali così come sono garantiti nella Carta Sociale Europea.
E' prevista l'istituzione di un organo ad hoc, incaricato della redazione del progetto di Carta e composto da sessantadue membri: quindici rappresentanti degli Stati Membri, trenta membri dei Parlamenti nazionali, sedici membri del Parlamento Europeo e un rappresentante della Commissione europea, mentre la Corte di Giustizia e il Consiglio d'Europa partecipano in qualità di osservatori. Altri organismi, gruppi sociali ed esperti sono invitati ad esprimere il loro parere, tra cui il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni e il Mediatore. Inoltre, si prevede l'elezione di un Presidente e di tre Vice-presidenti.
Il lavoro della Convenzione è regolato nelle sue grandi linee dalle conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere dell'ottobre del 1999, meglio precisate in occasione della prima riunione dell'organo del 17 dicembre 1999. Per quanto riguarda la preparazione del progetto, il Presidente dell'organo, in stretta concertazione con i Vice-presidenti, propone un piano di lavoro ed si occupa degli altri lavori preparatori.
Un importante aspetto, che occorre sottolineare, è il rispetto del principio di trasparenza: si stabilisce, infatti, che le discussioni in seno alla Convenzione e i documenti in essa redatti devono essere resi pubblici. Inoltre, è possibile istituire gruppi di lavoro ad hoc, accessibili a tutti i membri dell'organo. Riguardo alla redazione del documento, sulla base del piano di lavoro concordato con la Convenzione, un Comitato composto dal Presidente, dal Vice-presidente e dal rappresentante della Commissione, assistito dal Segretariato Generale del Consiglio, è incaricato dell'elaborazione di un progetto preliminare di Carta, tenendo conto delle proposte di redazione presentate da qualsiasi membro dell'organo.
Quanto all'elaborazione, qualora il Presidente, in stretta concertazione con il Vice-presidente, ritenga che il progetto di Carta elaborato dall'organo, possa essere sottoscritto da tutte le Parti, lo trasmette al Consiglio Europeo, seguendo la consueta procedura preparatoria. Nel corso di questi mesi, la Convenzione si è riunita più volte e il 2 ottobre 2000 ha concluso i suoi lavori, adottando il progetto di Carta dei diritti fondamentali, che è stato sottoposto al Consiglio Europeo di Biarritz del 13 e 14 ottobre scorsi, che ne ha approvato il contenuto.
Dopo che, la Commissione Europea e il Parlamento Europeo lo hanno formalmente adottato, questo testo è stato solennemente proclamato al Consiglio Europeo di Nizza che ha avuto luogo il 7 - 9 dicembre 2000.
3. ANALISI SPECIFICA DEI DIRITTI PREVISTI NELLA CARTA
Il progetto di Carta non presenta grandi novità: si tratta di un lavoro ricognitivo di quanto già contenuto nella Convenzione Europea dei diritti dell'uomo, nei Trattati Europei, nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e nelle varie Convenzioni elaborate dal Consiglio Europeo. Più precisamente, la Carta Ue assorbe ed evolve il "corpus giuridico" elaborato in passato in materia di diritti umani.
La Carta si compone di 54 articoli sviluppandosi in una serie di principi e si divide in sette "capi" mancando del tutto di una parte istituzionale: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia, più le cosiddette "disposizioni generali". Il documento, oltre a contenere l'elencazione di diritti "classici", quali il diritto alla vita, il diritto all'integrità psichica e fisica della persona, la libertà di espressione, e di diritti sociali ed economici, inserisce alcuni importanti e nuovi diritti, quelli cosiddetti "di nuova generazione".
Innovativi, rispetto soprattutto alla nostra Costituzione, sono il diritto alla protezione dei dati personali e dunque il diritto alla privacy (art. 8), la tutela ambientale, come diritto alla qualità della vita (art. 37), la protezione dei consumatori (art. 38), la tutela dell'infanzia (art. 24), il diritto degli anziani a condurre una vita dignitosa e indipendente (art. 25: introdotto nella versione finale del documento), la piena integrazione dei disabili (art. 26). Come ulteriore elemento di novità, vengono introdotti alcuni principi in materia di bioetica: il diritto all'identità genetica, il divieto delle pratiche eugenetiche e della clonazione riproduttiva degli esseri umani (art. 3); inoltre è riconosciuta la libertà di ricerca scientifica (art. 13) e di clonazioni terapeutiche.
Si condanna la pena di morte (art. 2), si vieta di ledere l'integrità fisica e mentale di una persona sottoponendola a tortura o a trattamenti inumani o degradanti (art. 4); si vietano la schiavitù e i lavori forzati (art. 5), le espulsioni collettive (art. 18). Si garantisce la piena uguaglianza dei sessi in tutti i campi, anche in materia di lavoro e di retribuzione, consentendo il ricorso a pratiche di discriminazione positiva (art. 23). Si riconosce il diritto all'impresa (art. 16) in maniera più esplicita che nella nostra Costituzione, scompare la funzione sociale della proprietà e si protegge anche la proprietà intellettuale (art. 17). Ancora, nel capitolo dedicato alla solidarietà, sono inseriti alcuni articoli relativi ai "diritti collettivi", in particolare dei lavoratori e alla protezione sociale. Difficoltoso è stato ottenere l'inserimento, nell'ambito del diritto di negoziazione e di azioni collettive, del diritto di sciopero, grazie soprattutto alle pressioni da parte dei sindacati (art. 28).
Abbastanza ampio, è il riconoscimento del diritto di asilo (art. 18) in procinto di passare dalla unanimità alla maggioranza qualificata per quanto riguarda i provvedimenti decisori comunitari. Nella Carta fa ingresso, altresì, il diritto ad una buona amministrazione, secondo il principio della neutralità dell'azione pubblica (art. 40) e il diritto di accesso ai documenti (art. 41), principi che potrebbero avere interessanti ripercussioni sulla teoria amministrativistica. Si riafferma inoltre, il diritto di qualsiasi persona a essere giudicato equamente, pubblicamente e in tempi ragionevoli da un tribunale imparziale (art. 47), il diritto alla presunzione d'innocenza e il rispetto dei diritti della difesa (art. 48), il principio della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene (art. 49) e il principio del "ne bis in idem" (art. 50).
I lavori della Convenzione sono andati avanti speditamente e senza grossi scontri tra le parti politiche. Alla fine, però, la polemica è scoppiata non sui singoli articoli della Carta, ma sul suo preambolo: alla richiesta di inserire un riferimento al patrimonio religioso dell'Europa, la presidenza francese ha risposto con un netto rifiuto, in nome del laicismo e della separazione tra politica e religione. I riferimenti a quest'ultima non mancano nella Carta, ma nella fattispecie si tratta della libertà di credo e del diritto di cambiare religione e di manifestarla mediante il culto, le pratiche e l'osservanza dei riti (art. 10).
4. IL VALORE GIURIDICO DELLA CARTA
Benché la volontà della Commissione, del Parlamento Europeo e di alcuni stati (tra cui l'Italia), era quella di un inserimento della Carta nel corpus dei Trattati Ue, e benché anche l'organo costituito per la sua redazione, abbia lavorato sul presupposto della sua efficacia vincolante, il Consiglio Europeo di Nizza ha proclamato la Carta dei Diritti Fondamentali, senza nessuna integrazione nei Trattati.
Pur non avendo alcuna efficacia vincolante, bisognerà vedere quale ruolo verrà riservato alla Carta nella prassi applicativa. Se nella prassi ricevesse concreta applicazione, la Carta rappresenterebbe un passo importante verso una futura Costituzione sovranazionale europea, di cui si sente sempre più necessità. Altrimenti, il rischio è quello che la Carta resti una dichiarazione d'intenti o di diritti non cogenti, di cui è piena la storia delle organizzazioni internazionali, che spiega in modo semplificato diritti, del resto già riconosciuti in tutti gli Stati dell'Unione.
Secondo molti critici, la Carta offre il vantaggio di consentire una fissazione chiara e definitiva dei diritti umani e delle relative competenze, in maniera tale da permettere di stabilizzare un processo, a volte tumultuoso, che ha permesso alla Corte Europea, di travalicare i limiti dei trattati e di spingersi oltre mediante un procedimento d' interpretazione. E' anche vero, però, che una fissazione rigida dei diritti fondamentali potrebbe comportare una riduzione di tutela, in quanto limitata a quanto espressamente stabilito nella Carta.
Altri critici, hanno osservato che la Carta si riduce ad un'elencazione di diritti, senza nessuna previsione di doveri o quantomeno di limiti all'esercizio degli stessi: ad esempio, come suddetto, nel caso del diritto di proprietà, non è stato inserito il limite della funzione sociale. Le disposizioni della Carta hanno un ambito di applicazione limitato agli atti delle Istituzioni e degli Organi dell'Unione e agli atti degli Stati membri che danno attuazione al diritto dell'Unione, così come previsto espressamente all'art. 51, paragrafo 1 della stessa Carta, mentre il paragrafo 2 afferma che la Carta non introduce nuove competenze per l'Unione, né apporta modifiche ai compiti definiti dai Trattati.
Il nuovo documento non richiede modifiche delle Costituzioni degli Stati membri, né si sostituisce a queste. Essa propone una sistemazione che offre uno spazio comune di diritti, un denominatore comune fra tradizioni giuridiche e sensibilità diverse, diventando così premessa di una "cittadinanza europea". In ogni caso, la Carta ha già oggi una sua valenza, a testimoniare quel sentimento comune europeo che è fatto di diritti e importanti conquiste civili e a manifestare quello che è il carattere profondo di un'Europa, non solo economica.
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