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CAPITOLO II
IRAQ: DALL’OCCUPAZIONE ALLA SOVRANITA’ (note omesse)
SOMMARIO: 2.1. La fase dell’occupazione 1 maggio 2003-28 giugno 2004 - 2.2. Le funzioni della Coalition Provisional Authority - 2.3. Interim Governing Council - 2.4. Dal Consiglio governativo ad interim al Governo ad interim - 2.5. Il passaggio dei poteri dalla CPA al Governo ad interim - 2.7. Le forze multinazionali (MNF-1) - 2.6. Le elezioni del 30 gennaio 2005 e il Governo di transizione costituzionale - 2.7. Le elezioni del 30 gennaio 2005 e il Governo di transizione costituzionale - 2.8. La Costituzione permanente - 2.9. Le elezioni del Parlamento iracheno e la formazione del Governo al Maliki - 2.10. Il piano di riconciliazione nazionale
Per esaminare la complessa vicenda irachena appare opportuno analizzare il processo di transizione politica e le sue varie tappe, alcune delle quali scandite da risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
Nel periodo che ha fatto seguito all’inizio della guerra condotta dagli Stati Uniti e dai loro alleati (la Coalizione) contro l’Iraq si sono susseguiti quattro differenti fasi : la prima, che va dall’avvio delle ostilità fino alla dichiarazione ufficiale di fine delle operazioni di combattimento da parte del Presidente degli USA, il primo maggio 2003; la seconda, contraddistinta dall’occupazione da parte della Coalition force, sancita dalla Risoluzione del Consiglio di Sicurezza n. 1483 del 22 maggio 2003 che definisce Stati Uniti e Regno Unito “potenze occupanti”; il terzo periodo corrisponde alla fine dell’occupazione e all’inizio del processo formale di “resumption of sovereignity” attraverso la creazione di un Consiglio Governativo prima e la poi nomina di un Governo ad interim il 28 giugno 2004, come stabilito anche dalla tabella di marcia della Risoluzione 1511 del 16 ottobre 2003 che prevedeva inoltre l’elaborazione della TAL (Transitional Administrative Law), la nuova costituzione transitoria.
Con l’adozione della risoluzione 1546 dell’8 giugno 2004 da parte del Consiglio di Sicurezza è stato stabilito l’ultimo periodo del “Transitional Government”, nominato il 28 giugno 2004, e rimasto in carica fino alle prime elezioni governative del dicembre 2005; tale risoluzione ha predisposto l’indizione di elezioni popolari per l’istituzione di un governo democratico.
In questo capitolo si tenterà di ripercorrere il processo di ricostruzione nazionale a partire dalla seconda fase dell’occupazione militare da parte della Coalition Force, provando di evidenziare le diverse forme di governo che hanno caratterizzato ciascun periodo.
2.1. La fase dell’occupazione: 1° maggio 2003-28 giugno 2004
Dopo la debellatio dell’Iraq e la fine ufficiale delle ostilità, proclamata dal Presidente degli Stati Uniti il 1° maggio 2003, l’Iraq si è trovato sotto occupatio bellica da parte di Regno Unito e Stati Uniti, che hanno istituito un comando unificato .
Non ci sono dubbi sul fatto che questo periodo sia stato caratterizzato da una vera e propria occupazione militare da parte di potenze straniere, come tale disciplinata dagli art. 27-33 e 47-78 della IV Convenzione di Ginevra del 1949 . Secondo tali norme l’occupante deve amministrare il territorio su cui viene ad esercitare un’autorità non solo nel proprio interesse ma anche in quello degli abitanti, con la conseguenza che all’occupante spetteranno dei diritti e dei doveri tenendo presente che quella dell’occupazione è una situazione temporanea.
Secondo le norme di diritto internazionale umanitario, si ha un’occupazione de facto quando l’autorità è nelle mani degli occupanti ; i diritti e gli obblighi di quest’ultimi hanno natura temporanea e non permanente. E’ possibile ritrovare delle norme di diritto internazionale governanti tale situazione, limitanti i poteri degli occupanti, negli articoli 42-56 del Regolamento dell’Aja , nella IV Convenzione di Ginevra, in particolare gli articoli 27-34 e 47-78 , oltre al diritto internazionale umanitario consuetudinario. Soprattutto l’articolo 43 del Regolamento dell’Aia,così come integrato dall’articolo 64 della IV Convenzione di Ginevra stabilisce importanti limiti all’azione delle potenze occupanti riguardo al modifica del codice penale .
Secondo lo spirito di tali norme e secondo l’interpretazione fornita dai più diffusi manuali militari, le potenze occupanti non possono ristrutturare politicamente il territorio dello Stato occupato; anche se sono ammesse delle modifiche istituzionali, queste ultime non possono avere conseguenze permanenti, e devono essere rivolte ad assicurare la protezione della popolazione del territorio sotto occupazione .
La situazione irachena nel periodo di occupatio bellica, può essere meglio compresa attraverso la descrizione dello status della Coalition Provisional Authority. Tale organismo è stato istituito nell’aprile del 2003 dopo che le truppe USA avevano preso il controllo della città di Baghdad, ed ha costituito l’autorità effettiva di governo del territorio iracheno occupato.
L’obiettivo iniziale della CPA era quello di reinstaurare condizioni di sicurezza e stabilità, per creare un ambiente idoneo a consentire alla popolazione irachena di determinare liberamente il proprio futuro politico, e in cui l’economia sarebbe ripartita insieme alla ricostruzione. Tuttavia, il modo in cui la CPA ha operato, anche sulla base della risoluzione 1483 del Consiglio di Sicurezza, ha sollevato alcune questioni rilevanti anche dal punto di vista del diritto internazionale
Sembra, infatti, che la CPA abbia considerato la risoluzione 1483 come un mezzo per poter agire al di fuori dei limiti del diritto internazionale umanitario, in particolare è possibile fare riferimento al primo ordine emesso il 16 giugno 2003, “Coalition Provisional Order Number 1 ”, in cui si afferma che la stessa CPA “shall exercise powers of government temporally in order to provide the effective administration of Iraq during the period of transitional administration” e che quest’ultima “is invested with all executive, legislative, and judical authority necessary to achieve its objectives, to be exercised under relevant UN Security Council Resolution ”, facendo rientrare i successivi regolamenti ed ordini emessi nell’ambito di attuazione della risoluzione stessa.
Occorre sottolineare che la CPA è stata istituita precedentemente all’adozione della risoluzione 1483 e che il Consiglio di Sicurezza ha semplicemente preso atto dell’occupazione da parte di USA e Regno Unito, riconoscendo la CPA quale autorità di governo del territorio iracheno. Tuttavia alcune parti della risoluzione sono suscettibili di essere interpretate nel senso di estendere la portata dei poteri delle potenze occupanti rispetto a quelli stabiliti dal diritto internazionale umanitario.
In primo luogo è importante notare che la ris 1483 ha fatto una distinzione tra l’ “Authority”, riferendosi a Stati Uniti e Regno Unito, e gli altri Stati . Solo i poteri e le funzioni dei primi sono stati ampliati, mentre gli altri Stati sono stati chiamati ad adempiere ai soli obblighi di diritto internazionale umanitario.
La diversificazione tra gli Stati militarmente coinvolti in Iraq era riscontrabile anche nella distribuzione delle mansioni .
Un altro punto controverso della risoluzione 1483 è il paragrafo 8 paragrafo (c) riguardante il ruolo del Rappresentante Speciale delle Nazioni Unite, istituito dal Consiglio con l’obiettivo di assistere la popolazione irachena nel coordinare le attività dell’ONU nella fase post bellica in materia di ricostruzione e protezione dei diritti umani. Nel paragrafo in questione si fa riferimento agli obiettivi che il Rappresentante Speciale delle Nazioni Unite doveva raggiungere in coordinazione con la CPA:
“working intensively with the Authority, the people of Iraq, and others concerned to advance efforts to restore and establish national and local institutions for representative governance, including by working together to facilitate a process leading to an internationally recognized, representative government of Iraq”;
tale passaggio, secondo alcuni autori ha indicato la volontà del Consiglio di appoggiare il cambiamento di regime sia politico che economico attuato dalla Coalition.
Peraltro, il ruolo formalmente attribuito al Rappresentante non era stato effettivamente rispettato , poiché l’influenza della Rappresentanza speciale ONU riguardo la composizione del futuro Consiglio Governativo e dello stesso Governo ad interim è stata molto limitata: la selezione dei membri sia del Consiglio ad Interim che del Governo ad interim è stata infatti effettuata esclusivamente dal capo della Coalition, Paul Bremer II.
La Risoluzione 1483 riconosceva alla Coalition il compito di amministrare l’Iraq e di lavorare al fine di ricostruire l’organizzazione sia politica che economica del paese.
Tale mandato del Consiglio di Sicurezza, per molti autori, andava al di la dei poteri delle potenze occupanti secondo il diritto internazionale umanitario in genere, ciò è vero in particolar modo in riferimento alla ricostruzione politica del paese.
Al riguardo si è discusso, tuttavia, sul potere del Consiglio di Sicurezza di modificare il diritto internazionale, agendo ai sensi del capitolo VII della Carta e sulla portata derogatoria effettiva della risoluzione 1483; in particolare è stato osservato come nella risoluzione 1483 non fosse specificato un regime normativo alternativo a quello che si intendeva derogare .
La CPA ha significativamente modificato l’ordinamento giuridico iracheno in particolare dal punto di vista della sua struttura economica che ha, di conseguenza, fortemente influenzato la riorganizzazione politica del paese.
Il fatto che la CPA abbia agito al di là dei limiti concessi dalle convenzioni dell’Aia e di Ginevra è evidente soprattutto in alcune delle ordinanze emanate, come per esempio la numero 39 riguardante gli investimenti stranieri del 19 settembre 2003 : con tale iniziativa sono state modificate tutte le norme di diritto finanziario, consentendo un aumento degli investimenti stranieri ad un livello che non si era mai avuto prima nell’economia irachena .
Nella realtà, è stato compiuto un completo smantellamento delle istituzioni del regime precedente senza però ripristinare un eventuale governo in esilio esistente prima della dittatura di Saddam Hussein, per questo motivo molti autori parlano di debellatio , piuttosto che di semplice occupazione.
Sebbene i poteri della Coalition siano stati ampliati, alcuni autori hanno rintracciato nella ris 1483 alcuni limiti anche se indiretti . Per esempio nel paragrafo operativo n.5 della risoluzione in questione si afferma l’obbligo delle Potenze occupanti di conformarsi agli obblighi di diritto internazionale, comprese le Convenzioni dell’Aia e le quattro di Ginevra, ciò potrebbe aver significato che la risoluzione non intendesse scavalcare il diritto internazionale umanitario, ma ne pretendesse piuttosto la sua considerazione e applicazione nel contesto della risoluzione.
In particolare, la Ris. 1483 riafferma il diritto del popolo iracheno all’autodeterminazione e perciò il processo intrapreso in Iraq dalla Coalizione può essere interpretato come strumento per portare il Paese and un governo rappresentativo ed eletto su basi popolari.
Ciò è confermato dal fatto che la Coalizione era stata creata per assistere il popolo iracheno, e che di conseguenza, il ruolo guida sarebbe dovuto avrebbe dovuto essere giocato dagli iracheni stessi .
Partendo da tale presupposto, è possibili individuare dei limiti che avrebbero dovuto contenere l’operato della Coalizione, in particolare quello di non imporre la propria visione nel riorganizzare le istituzioni irachene.
Alla luce di tali limiti impliciti, alcuni autori hanno ipotizzato che l’intento del Consiglio di Sicurezza era quello di dare alla Coalizione delle linee guida per arrivare ad uno stadio in cui un governo rappresentativo fosse stato stabilito senza compromettere gli obiettivi da raggiungere.
La Coalition non ha rispettato tali limiti espressi dalla Risoluzione in questione, in particolare rispetto all’ordinamento economico.
In relazione al futuro politico dell’Iraq, la risoluzione 1483 al paragrafo 9 esprimeva l’auspicio del Consiglio per la creazione di un’amministrazione transitoria irachena anche se il CdS non aveva stabilito, all’epoca della risoluzione, una scadenza esatta per il trasferimento dei poteri riferimento.
Questo potrebbe ipotizzare l’aspettativa da parte del CdS di mettere in pratica una procedura da che avrebbe determinato poi un processo “step–by–step” per riportare l’autorità governativa nelle mani di un’amministrazione irachena. Ciò non era l’equivalente di una vera e propria tabella di marcia, tuttavia era indicatore della temporaneità dello status della Coalition.
(omissis)
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Reg 9 Governing Council's Dissolution 09 June 2004
Reg 10 Members of Designated Iraqi Interim Government with Annex A 09 June 2004
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Order 7 Penal Code 10 June 2003
Order 22 Creation of A New Iraqi Army 18 August 2003
Order 23 Creation of a Code of Military Discipline for the New Iraqi Army with Annex A 20 August 2003
Order 24 Ministry of Science and Technology 24 August 2003
Order 25 Confiscation of Property Used In Or Resulting From Certain Crimes 03 September 2003
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Order 27 Establishment of the Facilities Protection Service 04 September 2003
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Order 35 Re-Establishment of the Council of Judges 18 September 2003
Order 36 Regulation of Oil Distribution (Annex A) 03 October 2003
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Order 38 Reconstruction Levy (Amended per Order 70) 04 April 2004
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Convenzione di Montevideo sui Diritti e I Doveri degli Stati del 26 dicembre 1933 (art 1-4)
Sentenza Arbitrale del 4 aprile 1928 nel Caso dell’Isola di Palmas (Stati Uniti c. Paesi Bassi)
Convenzione I di Ginevra del 12 agosto 1949 per il in campagna
Convenzione II di Ginevra del 12 agosto 1949 per il miglioramento delle condizioni dei feriti e malati delle forze armate sul mare
Convenzione III di Ginevra del 12 agosto 1949 relativa al trattamento dei Prigionieri di guerra
Convenzione IV di Ginevra del 12 agosto 1949 relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra
Protocollo di Ginevra dell’8 giugno 1977 (I) addizionale alle Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali
Protocollo di Ginevra dell’8 giugno 1977 (II) addizionale alle Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati non internazionali
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