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INTRODUZIONE
A partire dalla fine degli anni 80, si è presentata per la prima volta all'attenzione della Comunità Internazionale, delle Agenzie delle Nazioni Unite, degli Stati e delle Organizzazioni governative e non, la situazione degli sfollati interni, i quali fuggivano dalle proprie abitazioni a causa di conflitti, tumulti o violazioni dei diritti umani. Ciò nonostante, solo all'inizio degli anni 90, lo sfollamento interno è stato riconosciuto come un problema internazionale e posto nell'agenda della Comunità Internazionale.
La fine della Guerra Fredda ha, infatti, portato alla proliferazione di nuovi tipi di conflitto, basati sull'identità, la religione, l'etnia, nei quali il "valore dei civili" si misura in termini di profitto. In queste guerre la popolazione da spettatrice è diventata obiettivo diretto di attacchi, sequestri, reclutamenti forzati. Questo ha portato allo sfollamento di singoli individui, ma anche di intere comunità, dai propri luoghi di usuale abitazione, per cercare protezione in aree diverse all'interno o all'esterno del proprio Stato.
La crisi in Kosovo è stata uno degli esempi più eclatanti di sfollamento, infatti in poche settimane il governo della Repubblica Federale di Jugoslavia sradicò forzatamente quasi tutta la popolazione Kosovara Albanese che viveva nel paese. Questa crisi causò la fuga di circa 900 mila persone, che cercarono asilo nei paesi limitrofi, i rifugiati, e 600 mila sfollati che rimasero invece all'interno del paese.
Ma molti altri sono i paesi e le popolazioni, che vivono la situazione drammatica dello sfollamento, diventato ormai un problema che accomuna tutti i continenti; alla fine del 2004, il numero degli sfollati a causa di conflitti armati era di circa 25 milioni di persone, quello dei rifugiati circa 19.2 milioni. Il numero delle persone affette da sfollamento interno supera quindi non solo quello dei rifugiati, ma solleva uno dei più gravi problemi umanitari e di violazione dei diritti dell'uomo.
Lo sfollamento interno è correlato con il problema dei rifugiati non solo per l'origine comune, ma anche perché il primo talvolta costituisce un iniziale passo verso il secondo. In questa tesi verrà illustrato, però, come due fenomeni tanto simili, siano invece diversi dal punto di vista del diritto internazionale, sia per quanto riguarda la definizione, che per la normativa ad essi applicabile. Infatti, essendo lo sfollamento un fenomeno che avviene all'interno del territorio di uno Stato, rientra tra le responsabilità che derivano dalla sovranità statale; diversamente da quello dei rifugiati che è invece protetto dalla Comunità Internazionale e dalla Convezione ad essi dedicata.
Nonostante il dibattito sull'intervento internazionale umanitario nelle situazioni che causano enormi masse di sfollati, sia un tema attuale e ancora dibattuto dalla Comunità Internazionale, questa tesi approfondirà un altro aspetto dello sfollamento. Le categorie giuridiche degli sfollati interni e dei rifugiati, come fenomeni individuali e di massa, saranno analizzate per dimostrare, che la prima ha delle peculiarità e dei problemi specifici non accomunabili a quelli di altri gruppi vulnerabili. Verrà inoltre argomentato, che il problema dello sfollamento interno non si risolverà includendo gli sfollati nella categoria dei rifugiati, o utilizzando la protezione e l'assistenza concessa a questi, ma distinguendoli in una categoria autonoma e studiando politiche nazionali a loro dedicate.
Lo studio comparativo che si effettuerà nei capitoli seguenti inizierà dall'analisi del regime dei rifugiati, illustrandone la definizione convenzionale e il successivo allargamento non formale, dovuto all'azione regionale e al mandato dell'Alto Commissariato.
Tale espansione ha portato ad includere nella definizione di rifugiato, tutte le persone che cercano rifugio in un paese diverso dal proprio. Si dimostrerà che tale espansione, non è riconosciuta dagli Stati Europei, i quali mantengono, anche grazie alla "protezione temporanea", una definizione restrittiva del concetto.
Si proseguirà poi nell'esposizione del problema dello sfollamento interno e dell'attenzione rivoltagli dalla Comunità Internazionale, la quale è intervenuta con la creazione un regime normativo, redigendo i Principi Guida sugli Sfollati Interni, e un sistema istituzionale, nominando un Rappresentante Speciale e cooperando di alcune organizzazioni.
Successivamente, queste due categorie verranno comparate, per illustrarne la differenza sostanziale. Tale diversità dimostrerà, quindi, che nonostante l'evoluzione del mandato dell'ACNUR e del concetto di rifugiato, quest'ultimo non potrà espandersi ulteriormente, per includere tale gruppo di persone, senza infrangere il diritto internazionale. Da questa differenza deriva il grado di responsabilità verso le due categorie da parte dello Stato e della Comunità Internazionale, ma anche la normativa internazionale, i diritti dell'Uomo, il diritto umanitario, quello dei rifugiati e quella non vincolante, come i Principi Guida.
Questa parte terminerà con una riflessione sul ruolo assunto nel 2005 dall'ACNUR, come agenzia responsabile per la protezione degli sfollati, e le conseguenze che potrebbero derivare sul suo mandato originario a favore dei rifugiati.
Lo studio si concluderà con l'illustrazione di un caso, quello della Colombia, dove il conflitto armato interno ha causato un enorme sfollamento esterno ed interno. Mentre l'ACNUR e i paesi confinanti attendono ai rifugiati Colombiani in cooperazione con il Governo stesso, lo Stato ha elaborato, per proteggere ed aiutare gli sfollati interni una delle prime e più avanzate leggi in favore degli sfollati interni, grazie anche al contributo della giurisprudenza della Corte Costituzionale. Questo caso dimostrerà come l'intervento mirato dello Stato e lo sviluppo di una normativa ad hoc siano fondamentali, per arginare un problema dilagante come lo sfollamento interno.
Al fine di garantire i diritti, spesso violati, degli sfollati interni è necessario che gli Stati collaborino con la Comunità Internazionale, per elaborare un quadro giuridico ed istituzionale nazionale ed internazionale di protezione ed assistenza.
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CONCLUSIONI
Il problema dei rifugiati è stato una costante dell'ultimo secolo, durante il quale milioni di persone sono fuggite dalle zone di conflitto, dove i loro diritti fondamentali erano violati e la loro sicurezza messa a rischio. Ciò nonostante, negli ultimi decenni la situazione si è aggravata maggiormente e gli esodi all'esterno, ma soprattutto all'interno, degli Stati hanno assunto una proporzione consistente, sia dal punto di vista dell'intensità che dell'estensione geografica.
Per ricordare la distruttività dei "nuovi conflitti", dove colpire la popolazione civile è diventata una strategia di guerra, possiamo menzionare uno dei più gravi e recenti sfollamenti al mondo, quello iniziato nel 2003 in Sudan, precisamente in Darfur, un anno dalla fine della guerra civile pluridecennale tra Nord e Sud, che già aveva provocato numerosi sfollati. I conflitti tra i ribelli, il Governo e la milizia araba hanno spinto circa duecentomila persone ad oltrepassare il confine trovando rifugio nel vicino Ciad e 1,8 milioni a sfollare all'interno della regione sudanese .
L'errore che viene commesso generalmente è quello di accomunare gli sfollati interni ai rifugiati, ritenendo che i primi debbano beneficiare del medesimo regime dei secondi, poiché entrambi si trovano, generalmente, nelle medesime condizioni. Infatti, gli sfollati interni e i rifugiati ricadono in due categorie distinte ed autonome.
I rifugiati godono, infatti, della protezione di una Convenzione Internazionale e di uno status giuridico, a cui sono collegati diritti a loro garantiti nel paese che li ospita.
Diversamente da questi, gli sfollati non costituiscono una categoria giuridica, ma vengono riuniti in una operativa, creata al fine di aumentarne la visibilità ed elaborare una protezione specifica ai loro bisogni.
Essendo rimasti all'interno del proprio Stato e sotto la giurisdizione di questo, non hanno, infatti, bisogno di un trattato internazionale e di uno status giuridico che garantisca loro una protezione "surrogata", infatti essi sono ancora titolari di tutti i diritti e doveri, che spettano ai comuni cittadini in base alla legislazione nazionale e ai trattati a cui lo Stato si è sottomesso attraverso la ratifica.
Questa differenza di trattamento deriva, quindi, dal principio di sovranità, pilastro del diritto internazionale, e dal fatto che solo i rifugiati hanno perso il legame con il proprio Stato superando un confine territoriale. Proprio in base alla territorialità e alla sovranità, un'estensione della normativa dei rifugiati agli sfollati interni risulta illegittima.
L'espansione che il concetto di Rifugiato ha avuto negli ultimi decenni includendo le categorie di "sfollati esterni", grazie all'intervento regionale e ai "buoni uffici" dell'ACNUR, aveva portato alcuni giuristi ad ipotizzare un ulteriore allargamento fino a comprendere in tale definizione anche gli sfollati. Una tale estensione sarebbe una chiara violazione del diritto internazionale, poiché infrangerebbe il principio di sovranità e di non intervento.
I "Principi Guida sullo Sfollamento Interno", invece, codificano le norme del diritto internazionale esistenti a favore di questa categoria di persone. Tale compilazione è indirizzata non solo ai Governi, ma anche a tutte le persone che si trovano ad operare nel campo, affinché possano basare le proprie azioni sul diritto vigente, che altrimenti dovrebbero ricercare all'interno di diverse Convenzioni e Patti.
I Principi Guida sono un passo significativo per il consolidamento di una regolamentazione internazionale in favore delle persone sfollate. Questo documento non ha forza vincolante, però si deve ricordare, che non sempre la formalità derivante da un trattato è necessaria, affinché il quadro giuridico sia effettivo e le parti s'impegnino ad osservarlo. Una prova di questo è la Dichiarazione di Cartagena che, nonostante la sua non vincolatività, è stata riconosciuta dalla maggior parte dei paesi dell'America Latina, come un corpo normativo a cui dover fare riferimento obbligatoriamente.
E' stata proprio la natura non vincolante del documento ad averne favorito la diffusione; tanto più che l'elaborazione di una convenzione non sarebbe stata certamente sostenuta dagli Stati, timorosi di vedere la propria sovranità erosa, o avrebbe richiesto lunghe negoziazioni, che avrebbero comportato il rischio di un peggioramento degli standard già esistenti. Proprio per questo motivo, questo documento è stato sostenuto anche da quelle Organizzazioni, come il CICR, che sebbene inizialmente restie all'individuazione della categoria degli sfollati, hanno visto nei Principi Guida un rafforzamento delle norme di diritto umanitario.
Il riconoscimento della vincolatività di questi principi a livello Internazionale e la loro applicazione costante ed uniforme potrebbe comportarne l'inserimento nel diritto consuetudinario, ma questo in un lontano futuro.
Nel caso in cui uno Stato non si assuma le responsabilità, che gli derivano dalla sovranità, la Comunità Internazionale è tenuta ad incoraggiare il Governo al rispetto dei propri doveri, dato che la sovranità di uno Stato sui propri cittadini viene limitata dallo jus cogens e dalle Convenzioni, come quelle per il rispetto dei diritti umani, che questo ha ratificato.
Inoltre nei casi più gravi, anche il principio di non intervento soccombe di fronte a gravi situazioni umanitarie e violazioni massicce dei diritti umani; in questi casi, le Nazioni Unita hanno il potere d'intervenire.
Oltre a questo ruolo, la Comunità Internazionale ha il compito di collaborare con i Governi e, attraverso la cooperazione, migliorare la protezione e l'assistenza a queste. E' stato quindi creato un sistema che ha riunito diverse organizzazioni ed agenzie; tale sistema ha però dimostrato più volte la propria inefficienza, non solo a causa della coordinazione, ma anche della mancanza di una chiara suddivisione dei compiti.
A partire dal 2005, l'ACNUR ha assunto la responsabilità per la protezione degli sfollati, la quale si somma a quella a favore dei rifugiati, sancita dal suo mandato. L'ACNUR è l'unico ad avere i mezzi e le competenze per affrontare in modo efficace lo sfollamento interno, ma allo stesso tempo questo nuovo incarico potrebbe compromettere il suo operato a favore dei rifugiati.
L'Alto Commissariato, Guterres, assicura che l'agenzia manterrà fede ai propri impegni e che tale nuovo incarico non comprometterà la protezione riservata ai rifugiati.
La suddivisione delle responsabilità e la ristrutturazione del sistema di coordinamento delle Nazioni Unite sono le nuove iniziative prese delle Nazioni Unite per arginare la grave situazione degli sfollati interni, ma è ancora troppo presto per valutarne l'efficacia.
La responsabilità principale degli sfollati interni rimane allo Stato, il quale deve garantire a queste persone i loro diritti. Un esempio di tale impegno è la Colombia, la quale ha elaborato una normativa nazionale per la prevenzione, la protezione e l'assistenza ai milioni di sfollati, che si trovano all'interno del paese a causa del conflitto armato che colpisce in special modo i civili.
Questo paese è stato uno dei primi Stati ad elaborare una legge ed un sistema istituzionale, che è in continua evoluzione per l'eliminare la situazione d'incostituzionalità, come ha sentenziato la Corte Costituzionale, che impedisce agli sfollati di esercitare i propri diritti. La Colombia ha quindi dimostrato con la propria legislazione, ma soprattutto con la giurisprudenza, la necessità di differenziare il problema dello sfollamento, da quello dei rifugiati, per i quali collabora invece con l'ACNUR ed i paesi vicini.
Questo caso dimostra l'importanza dello sviluppo di sistemi nazionali, congruenti con il diritto internazionale, che istituiscano dei programmi di protezione ed assistenza agli sfollati interni all'interno del paese. Compito della Comunità Internazionale sarà quello di sensibilizzare gli Stati e di aiutarli nell'elaborazione normativa e nella creazione di un sistema istituzionale, fornendo loro gli strumenti, in questo caso i Principi Guida e il supporto del Rappresentante Speciale, affinché i diritti delle popolazioni sfollate siano effettivamente garantiti.
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ALTRE FONTI
COLLOQUI CON:
VICTORIA GONZALEZ, Ministro Consigliere, presso la Missione della Colombia alle Nazioni Unite a Ginevra
PAUL OERTLY, Ricercatore in supporto del mandato del Rappresentante del Segretario Generale delle Nazioni Unite per I Diritti Umani degli Sfollati, presso l'Ufficio dell'Alto Commissariato per I Diritti Umani
DOMENICO FORNARA, Primo Segretario per gli Affari Umanitari presso la Missione d'Italia alle Nazioni Unite a Ginevra
SITI INTERNET:
www.cohes.org CODHES
www.icrc.org Comitato Internaizionale della Croce Rossa
www.iom.int Organizzazione Internazionale per le Migrazioni
www.irinnews.org OCHA - News
www.idpproject.org NORWEGIAN REFUGEE COUNCIL - IDP PROJECT
www.presidencia.gov.co Presidenza della Colombia
www.refugees.org US Committee for Refugees (USCR)
www.unhchr.ch Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Diritti Umani UNHCHR
www.unhcr.ch Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati - ACNUR
www.unhch.it (sito italiano) - ACNUR
www.vertige.gov.co SNAIPD
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