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La figura del procuratore nello statuto della Corte penale internazionale
Livia Nallo Pubblicazioni Centro Studi per la Pace |
Indice:
2. L'ufficio del procuratore 3. Le funzioni del procuratore
3.2 La decisione di aprire le indagini 3.3 La fase investigativa 3.4 L’esercizio dell’azione penale 3.5 Il processo 3.6 Le impugnazioni ______ Attorno a questo tema si sono sviluppate numerosi dibattiti sia in sede di lavori del Comitato Preparatorio (PrepCom)[1], sia in sede di Conferenza Intergovernativa per l’approvazione dello Statuto. Si trattava infatti di prendere decisioni sui vari aspetti concernenti la figura del Procuratore (il testo della bozza dello Statuto in materia è assai ricco di parentesi quadre[2]) e soprattutto si trattava di effettuare una scelta basilare per il funzionamento di quest’organo, cioè decidere sul suo ruolo. Da una parte quindi vi erano coloro che sostenevano una soluzione che permettesse al Procuratore di indagare solo su denuncia di uno Stato o su un referral[3] del Consiglio di Sicurezza, mentre dall’altra vi erano coloro che preferivano un Procuratore che potesse avviare indagini anche di propria iniziativa, tuttavia non prima che un altro organo, una camera preliminare del tribunale (Pre-Trial Chamber), avesse valutato la sussistenza di un ragionevole fondamento per procedere[4]. Il timore principale di coloro che ostacolavano la proposta di attribuire al Procuratore il potere di procedere anche in assenza di una sollecitazione da parte di uno Stato o del Consiglio di Sicurezza risiedeva nel rischio di una politicizzazione del Tribunale, che poteva ledere la sua immagine e compromettere la sua credibilità; tuttavia, a costoro veniva obiettato che il rischio di un’inerzia da parte degli Stati della Comunità internazionale nel denunciare "situazioni" che ricadevano nella giurisdizione del Tribunale era forse più grave, dal momento che non avrebbe permesso a tale organo di operare[5]. Tra i diversi punti di vista relativi ai mezzi e alle procedure attraverso le quali un caso può essere portato davanti al Tribunale internazionale, è prevalsa quella che sosteneva l’autonomia del ruolo del Procuratore nell’avvio dell’azione penale, rispetto alla quale era stato prospettato maggior scetticismo, dato il timore di un’eccessiva concentrazione di poteri nelle mani di quest’organo. Alla fine della quarta settimana di Conferenza si è svolto il primo dibattito generale sull’argomento e subito è emerso il favore nei confronti di un Procuratore dotato di poteri di iniziativa autonomi; addirittura nella seconda stesura della proposta da sottoporre alla discussione era scomparsa la possibilità di escludere in toto il potere per il Procuratore di aprire procedimenti d’ufficio e la scelta doveva quindi cadere tra l’opzione di affiancare al Procuratore la Pre-Trial Chamber con una funzione di "contrappeso processuale" di controllo sull’attività del Procuratore[6] oppure quella di prevedere garanzie ulteriori (su tale questione però non sono state elaborate proposte concrete)[7]. La Conferenza di Roma ha optato per la prima soluzione, subordinando quindi il potere del Procuratore all’autorizzazione di una Camera "preliminare": tale autorizzazione costituisce una forma di controllo interno, libero da interferenze di carattere politico, il quale non dovrebbe costituire un ostacolo eccessivo all’azione del Procuratore nell’interesse della comunità internazionale nel suo complesso[8]. Il fatto che il Procuratore del Tribunale internazionale possa esercitare l’azione penale ex officio, sia pure dietro autorizzazione della Pre-Trial Chamber, fa sì che gli Stati, se vogliono evitare legittime "intrusioni" da parte del Tribunale Penale Internazionale su casi di genocidio, crimini di guerra e crimini contro l’umanità , dovranno investigare, accusare e giudicare in modo efficace ed imparziale gli autori di tali crimini[9].
Dall’esame delle disposizioni dello Statuto che regolano la figura di questo organo([10] emergono la sua indipendenza e la sua imparzialità, in proposito è stato anche prospettato che non si tratti essenzialmente di un organo di accusa, bensì di un organo di giustizia posto a presidio della legalità dell’ordinamento internazionale[11]. Il sistema che è stato delineato dallo Statuto riconosce al Procuratore un ruolo centrale e determinante nel valutare l’opportunità di avviare il procedimento, anche se innescato dagli Stati o dal Consiglio di Sicurezza, e nel decidere se esercitare o meno l’azione penale; inoltre si riconosce che la Corte e l’ONU assolvono a finalità diverse ed hanno diverse responsabilità: la prima, attraverso il Procuratore, deve realizzare obiettivi di giustizia, la seconda, attraverso il Consiglio di Sicurezza, deve salvaguardare la pace e la sicurezza internazionali. ______ L’Ufficio del Procuratore della Corte Penale Internazionale costituisce il primo ufficio internazionale della pubblica accusa con competenze generali previsto come organo autonomo e indipendente con una organizzazione burocratica stabile. Il sistema creato è di stampo tendenzialmente accusatorio: l’articolo 42 dello Statuto infatti prevede che l’Ufficio del Procuratore agisca in maniera indipendente e quale organo separato della Corte. Nel modello accusatorio l’assunto di partenza è la parità fra i "contendenti" , portatori di una verità soggettiva, e la terzietà dell’organo giudicante. La scelta operata durante i negoziati della Conferenza di Roma prevede che il Procuratore abbia il compito di svolgere le indagini, decidere circa l’esercizio dell’azione, portare in giudizio le prove e sostenere l’accusa, tuttavia al giudice sono attribuiti poteri di controllo e di intervento lungo tutto il corso del procedimento. Si tratta, come vedremo, di sistema misto nel quale, su una base sostanzialmente accusatoria, sono stati innestati istituti derivati da esperienze di sistemi inquisitori, che deriva dalle soluzioni approntate dagli statuti dei Tribunali ad hoc e sarà necessario verificare nella prassi la resistenza dei compromessi raggiunti. L’Ufficio dovrà essere guidato dal Procuratore , il quale avrà piena autorità circa l’organizzazione e la amministrazione dello stesso e verrà coadiuvato da uno o più Deputy Prosecutors, che dovranno compiere tutti gli atti richiesti dal Procuratore. Il Procuratore e i Deputy Prosecutors dovranno provenire da nazioni diverse, avere un’adeguata preparazione professionale e una notevole esperienza pratica relativa alla persecuzione di criminali. Il Procuratore verrà eletto a maggioranza assoluta dei membri dell’Assemblea degli Stati Parte, mentre i Deputy Prosecutors verranno eletti, sempre a maggioranza assoluta, tra una lista di candidati presentata dal Procuratore, il quale dovrà indicare tre nominativi per ogni posto di Deputy Prosecutor. Salvo che non venga previsto un termine inferiore prima delle elezioni, il Procuratore e i Deputy Prosecutors resteranno in carica nove anni e non potranno essere rieletti. I membri dell’Ufficio inoltre non potranno prendere parte ad attività che possa ragionevolmente far dubitare della loro imparzialità e, nel caso in cui siano stati in passato coinvolti, in qualsivoglia veste, in un caso pendente davanti alla Corte, o in un caso ad esso collegato, dovranno essere spogliati del caso[12]. A tal fine anche la persona sottoposta alle indagini può "ricusare" il Procuratore o il Deputy Prosecutor e l’interessato potrà presentare le sue osservazioni in merito alla propria ricusazione. Emerge, come già detto, una commistione di istituti che in qualche modo inquina la base accusatoria del meccanismo prescelto, comportando compromessi che mal si conciliano con i principi ispiratori di un sistema accusatorio[13] e il tentativo di istituire un organo per quanto possibile autonomo, imparziale e dotato di una preparazione professionale idonea al compito che saranno chiamati a svolgere i componenti dell’Ufficio. ______ 3. Le Funzioni del procuratore Dallo Statuto emerge che il Procuratore costituisce il vertice di un ufficio della pubblica accusa organizzato gerarchicamente, all’interno del quale i poteri, le funzioni e le responsabilità dell’ufficio vengono ricondotti al Procuratore capo.
In base alle previsioni dello Statuto l’attività del procuratore si snoda in quattro fasi: dapprima egli raccoglie le informazioni relative alla commissione di reati; quindi decide discrezionalmente se procedere all’apertura delle indagini ed - eventualmente - svolge l’attività di indagine e di ricerca della prova (terza fase); infine formula le imputazioni[14].
______ 3.1 Acquisizione e verifica della notizia di reato La prima fase dunque è quella relativa alla acquisizione della c.d. notitia criminis[15], nella quale il Procuratore riceve informazioni in ordine ad un fatto che potenzialmente rientra nella giurisdizione della Corte, verificandone la fondatezza (o la non manifesta infondatezza). La notizia di reato deve essere portata a conoscenza del Procuratore da uno Stato aderente allo Statuto o dal Consiglio di Sicurezza. Inoltre, come già detto, l’articolo 13 prevede la possibilità che il procuratore intraprenda un’indagine motu proprio. La lettera dello Statuto prevede che vengano portate all’attenzione del Procuratore delle "situazioni": in base a questo dato testuale vi è chi ritiene che l’intenzione dei compilatori dello Statuto fosse quella di minimizzare la politicizzazione della Corte che si avrebbe sottoponendo al Procuratore denuncie ad personam[16], altri invece non escludono che uno Stato possa sottoporre al Procuratore notizie concernenti crimini commessi da una o più persone e che addirittura indichi i nomi dei presunti responsabili[17]. I sostenitori di questa ultima, ampia, interpretazione della disposizione in esame ritengono che essa sia legittimata da quanto affermato nel preambolo dello Statuto stesso: la Corte viene costituita per porre fine all’impunità dei responsabili dei più gravi crimini che riguardano l’intera comunità internazionale. Tuttavia, una denuncia che indichi nominativamente i presunti responsabili non sarebbe ammissibile qualora provenisse dal Consiglio di Sicurezza[18]: la motivazione principale di ciò risiederebbe nel fatto che il Consiglio di Sicurezza può riferire notizie di reato al Procuratore agendo nell’ambito del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, nel quale si fa sempre riferimento a "situazioni"[19]. Inoltre si ritiene più corretto che tale organo, in considerazione della sua natura politica, si astenga dall’individuare i singoli presunti responsabili dei fatti da sottoporre all’esame della Corte. La previsione del potere di attivare la Corte in capo al Consiglio di Sicurezza è finalizzata all’eliminazione della necessità, per tale organo, di dover creare altri tribunali ad hoc. Tuttavia, stante il carattere complementare della giurisdizione della Corte rispetto alle giurisdizioni nazionali, non è certo che in futuro il Consiglio non avverta la necessità di ricorrere nuovamente alla creazione di siffatte istituzioni, caratterizzate dal loro primato sulle giurisdizioni degli Stati[20]. Qualsiasi Stato parte può quindi chiedere al Procuratore di intraprendere indagini su "situazioni" nelle quali siano contemplati fatti che rientrano nella giurisdizione della Corte, a tal fine sarà necessario che il referral dello Stato sia corredato di tutte le informazioni utili a sua disposizione. L’articolo 18 prevede che il Procuratore, avvalendosi dei mezzi che ritiene più idonei in relazione alle esigenze del caso concreto (protezione dei soggetti coinvolti, conservazione delle prove, garanzia della cattura dei responsabili, ecc.), prima di procedere metta al corrente tutti gli Stati - parti e non parti - che potrebbero esercitare la loro giurisdizione in relazione ai fatti in questione. Gli Stati, da quando ricevono l’informazione, hanno un mese per comunicare al Procuratore se le autorità nazionali hanno già indagato o se stiano indagando sui fatti oggetto della denuncia. Qualora nessuno Stato comunichi l’apertura di un procedimento nazionale (o l’intenzione di aprirne uno) il Procuratore sarà libero di svolgere le indagini avvalendosi dei poteri che gli sono conferiti dallo Statuto. Nel caso in cui, invece, uno Stato comunichi di voler procedere alle indagini o che esse sono già in corso davanti alle proprie autorità, stante il principio della complementarietà della Corte rispetto alle giurisdizioni nazionali, il Procuratore si spoglierà del caso. Qualora sia stato attivato un procedimento davanti autorità nazionali competenti, al Procuratore spetta comunque il compito di controllare sull’operato degli organi statali: egli può richiedere periodicamente alle autorità nazionali un rapporto sullo stato delle indagini e, ogni sei mesi, queste saranno oggetto di un rewiew, sempre che le circostanze non abbiano subito cambiamenti che denotino la mancanza di volontà o la materiale impossibilità di portare a termine il procedimento. Nel qual caso, in pendenza del procedimento nazionale, in via del tutto eccezionale, il procuratore può essere autorizzato dalla Pre-Trial Chamber ad aprire un procedimento incidentale per acquisire anticipatamente delle prove, laddove vi sia un concreto ed imminente pericolo che possano andarne perdute le fonti[22]. La acquisizione della notitia criminis può aver luogo anche attraverso un referral del Consiglio di Sicurezza che agisce ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, cioè nell’ambito di azioni di minaccia alla pace, attentato alla pace o atti di aggressione[23]. In tale evenienza il Procuratore non ha alcun obbligo di informare dell’avvenuta denuncia gli Stati che potrebbero normalmente esercitare la propria giurisdizione[24], né su di lui incombe il compito di sottoporre la stessa all’attenzione della Pre-Trial Chamber[25]. E’ opportuno domandarsi se il Procuratore dovrà limitarsi ad indagare sugli episodi specifici che gli Stati o il Consiglio di Sicurezza avranno eventualmente descritto, oppure se avrà, relativamente alla questione di cui è stato investito, un potere più ampio che gli consenta di investigare su violazioni commesse nel quadro dei fatti oggetto della denuncia ma avvenute in seguito. E’ evidente che, facendo riferimento alle finalità perseguite dalle norme dello Statuto che riguardano le funzioni della Corte, si deve giungere alla conclusione che il Procuratore goda di un ampio potere di individuare ed identificare i fatti specifici di reato[26]. L’ultimo modo per la acquisizione della notitia criminis, con conseguente attivazione della Corte, si ha nel caso in cui il Procuratore (agendo motu proprio o ex officio) abbia ricevuto informazioni relative a crimini che ricadono nella giurisdizione della Corte. Si tratta, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 15, 2° comma, di informazioni delle quali il Procuratore dovrà verificare la fondatezza ricercando ulteriori conferme o aspetti delle stesse presso gli Stati, presso gli organi delle Nazioni Unite o presso organizzazioni governative e non governative. Da quanto previsto da questa disposizione emerge la consistenza dei poteri del Procuratore che agisce di propria iniziativa nella fase precedente la necessaria autorizzazione a procedere da parte della Pre-Trial Chamber: egli infatti può approfondire i fatti a lui segnalati al fine di verificarne la fondatezza e potrà procurarsi elementi di prova solidi per ottenere dalla Camera l’autorizzazione[27]; inoltre, in questa fase su di lui non incombe nemmeno l’obbligo di dare comunicazione agli Stati che potrebbero esercitare la loro giurisdizione in relazione ai fatti in questione ai sensi dell’articolo 18 dello Statuto: tale obbligo diventerà operativo solamente nel momento in cui egli deciderà di sottoporre il caso all’attenzione della Pre-Trial Chamber[28]. ______ 3.2 La decisione di aprire le indagini In base a quanto previsto all’articolo 53, 1° comma, il Procuratore, valutate le informazioni a sua disposizione, se non le considera manifestamente infondate o irrilevanti, deciderà di iniziare delle indagini. In caso di referral da parte di uno Stato parte o del Consiglio di Sicurezza il Procuratore può dare avvio alle indagini senza che sia necessaria l’autorizzazione della Pre-Trial Chamber (nel caso di referral da parte di uno Stato l’avvio de procedimento è subordinato alla notifica agli altri Stati che potrebbero esercitare la loro giurisdizione in relazione ai fatti in questione); invece, laddove il Procuratore decida di aprire il procedimento ex officio, per poter procedere alle indagini dovrà investire la Pre-Trial Chamber della questione. Al fine di ottenere l’autorizzazione ad aprire il procedimento investigativo egli dovrà depositare presso la stessa un’apposita richiesta suffragata da ogni informazione e materiale utile concernente la notizia di reato[31]. Se la Camera ritiene che sussistano motivi sufficienti per procedere ad un’indagine e che il caso ricada tra quelli oggetto della giurisdizione della Corte, autorizzerà l’apertura delle indagini. Qualora la Pre-Trial Chamber neghi l’autorizzazione, al Procuratore non è precluso di riproporre una domanda di autorizzazione all’apertura di un’indagine relativa allo stesso fatto, sempre che questa si fondi su nuovi fatti o su nuove prove. Siffatta previsione legittima a ritenere che il Procuratore, prima di richiedere l’autorizzazione della Camera ed anche dopo un rifiuto della stessa, possa svolgere attività volte a raccogliere elementi che supportino la sua decisione di aprire un’inchiesta. ______ Si tratta della fase nella quale il Procuratore svolge il ruolo di dominus in un modello prevalentemente accusatorio[34]. Le principali attività del Procuratore in questa fase consistono nel raccogliere ed esaminare le prove; nell’invitare a comparire gli indagati, le vittime, i testimoni per interrogarli; nel richiedere la cooperazione degli Stati o delle organizzazioni internazionali o nello stipulare con essi accordi relativi alle rispettive sfere di competenza; nel concludere accordi per facilitare la cooperazione di uno Stato/organizzazione intergovernativa/individuo; nel concludere accordi per la divulgazione di materiale consegnatogli confidenzialmente allo scopo di generare altre prove; nel prendere tutte le misure necessarie ad assicurare la protezione di informazioni confidenziali, elementi di prova e persone[35]. Nello svolgimento dell’istruttoria il Procuratore viene affiancato dalla Pre-Trial Chamber, la quale può emettere le ordinanze e i mandati necessari alle indagini (es.: inviti a comparire, ordinanze di produzione di documenti, misure per conservare elementi di prova, ecc.), su istanza del Procuratore stesso[36]. La Camera quindi, all’interno della Corte svolge il ruolo di garante: per gli Stati davanti all’eventualità che il Procuratore apra procedimenti investigativi ex officio; per l’imputato, contro eventuali abusi dello stesso nella fase istruttoria; per il procedimento stesso, attraverso la conservazione degli strumenti di prova. ______ 3.4 L’esercizio dell’azione penale Al termine della fase relativa alle indagini il Procuratore dovrà effettuare la scelta circa l’esercizio dell’azione penale davanti alla Corte. Tale azione non è obbligatoria, tuttavia il Procuratore è soggetto al controllo della Pre-Trial Chamber e, qualora optasse per l’archiviazione, dovrebbe informare il Consiglio di Sicurezza o lo Stato che ha operato il referral, indicando le ragioni sulle quali ha basato la sua decisione[37]. L’assenso della Pre-Trial Chamber al mancato esercizio dell’azione da parte del Procuratore è volto ad operare un controllo sulla discrezionalità riconosciuta a tale organo nel determinarsi o meno all’esercizio dell’azione, a garantire la trasparenza dell’operato della Procura (attraverso la pubblicità del procedimento) e la conformità con l’interesse della giustizia delle ragioni che possono indurre il Procuratore a non chiedere il rinvio a giudizio. Nel caso in cui il Procuratore decida di esercitare l’azione, l’articolo 61 prevede che abbia luogo un’udienza davanti alla Pre-Trial Chamber nella quale egli formulerà le imputazioni presentando le prove a carico dell’indagato e chiedendo la conferma delle imputazioni da parte della Camera, che è competente a fissare la data per l’udienza di apertura del dibattimento. Per quanto concerne le imputazioni così come sono state eventualmente confermate dalla Pre-Trial Chamber, sembra che in base ad una interpretazione a contrario dello Statuto non siano destinate a rimanere immutabili, bensì, prima dell’apertura del dibattimento, possano essere modificate dal Procuratore (ovviamente dietro la preventiva autorizzazione della Pre-Trial Chamber)[39]. ______ Sul Procuratore incombe l’onere della prova ed egli, dopo l’apertura del dibattimento, deve sostenere l’accusa[40]. Prima dell’apertura del dibattimento è fatto carico al Procuratore di comunicare alla difesa tutto il materiale probatorio in suo possesso: quello a carico, quello a discarico e quello che in qualche modo possa attenuare la responsabilità dell’imputato o intaccare la credibilità delle prove dell’accusa. Questa previsione è inserita nell’ottica della tutela dei diritti dell’imputato disciplinati all’articolo 67, il quale sancisce, tra le altre cose, il diritto di essere informato puntualmente ed in dettaglio di quanto risulta a suo carico, al fine di poter organizzare una difesa adeguata. Dall’esperienza dei Tribunali ad hoc è emerso il problema relativo al mancato rispetto, da parte del Procuratore, dell’obbligo di comunicazione delle prove alla difesa e quindi delle sanzioni previste a suo carico. Al riguardo, nel testo dello Statuto sono previste delle sanzioni a carattere disciplinare: gli estremi sono costituiti dalla rimozione dall’ufficio per cattiva gestione o grave inadempimento dei propri doveri e dall’adozione di altre sanzioni disciplinari che dovranno essere previste nel regolamento di procedura e di prova; dette misure non sembrano tuttavia garantire il principio di giustizia all’interno del procedimento, assicurando la tutela dei diritti processuali. Per soddisfare le esigenze del giusto processo sarebbe più opportuno prevedere anche dei meccanismi sanzionatori di carattere processuale a tutela dei diritti dell’imputato[41] quali, ad esempio, l’inammissibilità dei testimoni le cui dichiarazioni rese in fase preliminare al dibattimento non siano state comunicate alla difesa o la nullità degli atti compiuti in violazione delle norme[42]. Durante il dibattimento invece il Procuratore è libero di decidere la strategia da adottare, i testimoni da citare e l’ordine in cui ascoltarli. Laddove il Procuratore intenda presentare come prove dei documenti o delle informazioni che, se rivelati, potrebbero pregiudicare degli interessi nazionali, è necessario che cooperi con gli Stati coinvolti al fine di reperire una soluzione che permetta di soddisfare le esigenze di assunzione probatoria e i legittimi interessi nazionali. L’argomento della tutela delle informazioni relative alla sicurezza nazionale degli Stati ha costituito uno dei punti più dibattuti in seno alla Conferenza intergovernativa di Roma, nella quale alcuni hanno sostenuto che la decisione relativa alla divulgazione di informazioni riservate dovesse in sostanza spettare allo Stato interessato, altri hanno obiettato che la possibilità per uno Stato di opporre ragioni di sicurezza nazionale debba spettare alla Corte. I negoziati sono stati molto difficili e si sono protratti fino al penultimo giorno della Conferenza, quando è stato adottato un testo che prevede una procedura assai complicata[44], in base alla quale lo Stato può invocare ragioni di sicurezza nazionale e la Corte, qualora ritenga che le prove siano significative e necessarie per stabilire la colpevolezza o l'innocenza dell’imputato, può attivare una procedura di consultazione al fine di discutere le istanze dello Stato. Allorché la Corte ritenga che lo Stato si voglia sottrarre agli obblighi di cooperazione che lo Statuto pone a suo carico, ai sensi dell’articolo 87, 7° comma, essa può riferire la questione all’Assemblea degli Stati parti o al Consiglio di Sicurezza[45] affinché si individui una soluzione o si decida di imporre una sanzione di carattere politico. La Corte inoltre, dal rifiuto di cooperare da parte di uno Stato parte che invochi la sicurezza nazionale, può trarre delle conclusioni circa l’esistenza o meno di un fatto[46]. Comunque, in tema di riservatezza delle informazioni per ragioni di sicurezza nazionale, lo Stato coinvolto conserva ampi poteri nel decidere se rivelarle o meno[47]. Al termine del dibattimento il Procuratore chiede la condanna dell’imputato e la comminazione della pena oppure l’assoluzione. Nei regolamenti di procedura dei Tribunali ad hoc era inizialmente previsto che la fase per l’accertamento della responsabilità fosse distinta dalla fase volta a determinare la pena[49]; lo Statuto contiene una previsione analoga, tuttavia la convocazione di un’udienza specifica per il dibattito relativo alla determinazione della pena è un’ipotesi eventuale determinata da una apposita richiesta delle parti o da una decisione della Corte in tal senso. ______ Il Procuratore ha il potere di fare appello contro una sentenza di assoluzione, ma i motivi di impugnazione sono limitati all’errore di procedura e all’errore di fatto o di diritto. ______ [1] Si tratta di un Comitato istituito dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel Dicembre del 1995 con il compito di elaborare una bozza del testo dello Statuto da presentare ad una Conferenza di plenipotenziari. Tra Marzo del 1996 e Marzo 1998 il PrepCom si è riunito in sei sessioni. Grazie all’attività svolta da questo comitato i delegati degli Stati nel giugno 1998 si sono potuti recare alla Conferenza di Roma avendo a disposizione un testo che costituiva una base accettabile per le negoziazioni, il quale si componeva di 13 parti e 116 articoli. [2] Le frasi tra parentesi, molto frequenti nel testo della bozza dello Statuto, sono quelle sulle quali vi era maggior disaccordo e sulle quali le negoziazioni si sono poi rivelate più intense. [3] Dal punto di vista terminologico, si dà atto del fatto che nella bozza di Statuto si faceva riferimento allo State complaint e al Security Council’s referral, nel testo definitivo, invece, si utilizza indistintamente il termine referral. Tale termine infatti indica che un determinato evento viene portato all’attenzione del Procuratore perché avvii le indagini con riferimento a determinate “situazioni”, senza che vi sia alcun riferimento ad una denuncia da parte di alcun ente (Stato/Consiglio di Sicurezza). Cfr. MARCHESI, Initiation of proceedings before the International Criminal Court in LATTANZI (a cura di), The International Criminal Court…, cit., p. 127. [4] Cfr. il documento The European Parliament calls on the Rome Diplomatic Conference to conclude the text of a Statute for an independent, fair and effective International Criminal Court and stresses all fundamental provisions of this Court” del 22 giugno 1998, pubblicato al sito internet: http://www.agora.stm.it/ npwj/europ.htm . [5] Cfr. MARCHESI, Initiation of proceedings before the International Criminal Court, cit., p.121 e ss.; ROBERGE, The new International Criminal Court: a preliminary assessment in IRRC, 1998, p. 676. [6] Cfr. POLITI, Il diritto umanitario alla svolta della Conferenza di Roma in AA.VV., Cooperazione fra Stati e giustizia penale internazionale, Napoli, 1999, p. 50. [7] Cfr: ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre in Riv. Dir. Int., 1999, p. 52. [8] Cfr. POLITI, The Rome Statute of the ICC: Rays of Light and some Shadows in Atti del Convegno “Lo Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale: una sfida all'impunità” tenutosi a Trento dal 13 al 15 maggio 1999, in corso di pubblicazione. [9] Cfr. DONAT-CATTIN, Lo Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale: riflessioni…, cit., p. 710. [10] Cfr. infra paragrafo III Le funzioni del Procuratore. [11] Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 81. [12] Ogni questione collegata all’esonero di un membro dell’Ufficio del Procuratore verrà decisa dalla Camera di Appello. [13] Si fa riferimento alla previsione della possibilità di ricusare il Procuratore e dell’obbligo in capo allo stesso di ricercare prove a favore dell’accusato. [14] L’articolo 43 dello Statuto prevede che il Procuratore sia competente a ricevere le notizie di reato ed ogni informazione fondata relativa a crimini che rientrano nella giurisdizione della Corte, ad esaminarle, a condurre le indagini e ad esercitare l’azione penale davanti alla Corte. [15] La nozione ricomprende qualsiasi informazione, scritta od orale, di un fatto in cui si possono ravvisare gli elementi costitutivi di un reato. Cfr. SIRACUSANO, GALATI, TRANCHINA, ZAPPALA’, Diritto processuale penale, Milano, 1996, vol I. [16] Cfr. ARSANJANI, The Rome Statute of the International Criminal Court in AJIL, 1999, p. 27. [17] Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 55. [18] Cfr. KAUL, Towards a Permanent International Criminal Court: some observations of a negotiator, cit., p. 171. [19] Cfr. articolo 40: "Al fine di prevenire l’aggravarsi della situazione, il Consiglio di Sicurezza può, prima di procedere a fare raccomandazioni o decidere sulle misure previste all’articolo 39,…”. [20] Si veda l’intervento del Prof. POLITI al Convegni internazionale tenutosi presso l’Università di Trento (13-15 maggio 1999) dal titolo: “Lo Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale: una sfida all’impunità” tenutosi a Trento dal 13 al 15 maggio 1999, in corso di pubblicazione. [21] Infatti, l’articolo 17 prevede che la Corte, nel valutare l’ammissibilità di un procedimento, si accerti che il procedimento in corso davanti alle autorità nazionali non sia unicamente un pretesto per evitare l’attivazione della giurisdizione della Corte stessa. [22] L’articolo 56 prevede un meccanismo di acquisizione anticipata delle prove che rischierebbero altrimenti di scomparire durante la fase investigativa e tende a garantire che esse vengano acquisite alla presenza del giudice e in contraddittorio con la difesa: si tratta in sostanza di un incidente probatorio. [23] Si ricorda che, nell’ambito del Capitolo VII della Carta, il Consiglio di Sicurezza per rendere effettive le proprie decisioni può avvalersi di misure che non comportino l’uso della forza. [24] In questo caso le esigenze di pubblicità che sottendono all’obbligo del Procuratore di informare gli Stati sono garantite dal procedimento cui deve attenersi il Consiglio di Sicurezza in virtù del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. [25] L’attivazione della Camera risulta non necessaria poiché essa è stata istituita per evitare una politicizzazione della Corte nel caso di indagini svolte dal Procuratore motu proprio; tuttavia nel caso in esame il Procuratore si attiva su impulso del Consiglio di Sicurezza, organo sì politico, ma che per attivare la Corte necessita del consenso della maggioranza dei suoi membri. Si dà comunque atto del fatto che un controllo da parte della Pre-Trial Chamber avverrà nel momento in cui il Procuratore formulerà i capi di imputazione. Inoltre si ricorda che il Consiglio può portare all’attenzione del Procuratore delle “situazioni” generiche e non fatti specifici (cfr. supra, p. 12). [26] Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 56. [27] Con riferimento all’ampiezza dei poteri del Procuratore in questa fase cfr: VENTURINI, Da Roma l’ok a una giustizia universale contro i delitti che offendono l’umanità in G.dir., 1998, n° 30, p. 13 e ss., la quale esprime il timore che l’ufficio del Procuratore venga sovraccaricato da denunce di privati e di ONG; contra si veda ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 62, secondo il quale un esame prima facie della serietà della denuncia potrà permettere di scartare le informazioni pretestuose. [28] Un’eventuale interpretazione orientata in senso contrario, che cioè ponesse a carico del Procuratore l’obbligo di notificare agli Stati tutte le informazioni ricevute che si siano rivelate astrattamente idonee a facoltizzare l’apertura di un procedimento, cagionerebbe un serio rallentamento ed intralcio all’attività dell’ufficio del Procuratore. [29] Ricordiamo che questa disposizione prevede che un caso non potrà essere portato all’attenzione della Corte laddove: le autorità nazionali di uno Stato che normalmente sarebbero competenti abbiano già intrapreso indagini o iniziato un procedimento, sempre che lo Stato non dimostri di non volere o di non essere in grado di portarle/o a termine; il caso sia Stato oggetto di indagini da parte di autorità nazionali che abbiano deciso di non procedere, sempre che tale decisione non sia frutto di un’incapacità o di una mancanza di volontà dello Stato; il presunto responsabile sia già stato processato per la condotta oggetto della denuncia ai sensi dell’articolo 20, 3°comma dello Statuto; il caso non presenti una tale gravità da giustificare un’ulteriore azione da parte della Corte. [30] Nel caso in cui il Procuratore ritenga di non dover procedere e fondi la sua decisione tenendo in considerazione unicamente l’interesse della giustizia, dovrà comunque darne notizia alla Pre-Trial Chamber, la quale potrà rivedere la decisione anche su richiesta di uno Stato coinvolto o del Consiglio di Sicurezza. Cfr. ARSANJANI, The Rome Statute of the International Criminal Court, cit., p. 38. [31] Molti Stati manifestarono una notevole sfiducia nei confronti di un autonomo potere di iniziativa in capo al Procuratore: si temeva innanzitutto l’inevitabile impatto politico di un’indagine penale concernente crimini quali quelli sottoposti alla giurisdizione della Corte. L’autorizzazione della Camera è stata prevista proprio per filtrare le iniziative autonome del Procuratore ed evitare abusi da parte sua. [32] Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 64. [33] Come è stato rilevato, risulta assai improbabile che il Consiglio di Sicurezza eserciti tale potere nel caso in cui egli stesso abbia richiesto l’inizio del procedimento; tale circostanza è ipotizzabile nel caso in cui il Consiglio, per ragioni politiche o per mutate circostanze di fatto, modifichi le sue precedenti determinazioni e ritenga che la prosecuzione delle indagini non sia più nell’interesse della pace. Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 65. [34] Sulle caratteristiche del sistema accusatorio, contrapposto a quello inquisitorio, cfr. SIRACUSANO, GALATI, TRANCHINA, ZAPPALA’, Diritto processuale penale, cit., vol I, p. 37 e ss.. [35] Si ricorda che in questa fase, ai sensi dell’articolo 68, incombe sul Procuratore la responsabilità della protezione dei testimoni. [36] L’assistenza da parte di un organo giurisdizionale è stata voluta dalla Francia e rappresenta un chiaro indice del compromesso raggiunto tra i vari sistemi processuali. [37] Secondo l’articolo 54 l’azione non va esercitata laddove manchino sufficienti elementi di fatto o di diritto per chiedere l’emissione di un invito a comparire o di un mandato di arresto; nel caso in cui il presunto responsabile sia già stato giudicato per la condotta oggetto delle indagini del Procuratore oppure nel caso in cui le autorità nazionali competenti si siano già attivate; laddove non sia nell’interesse della giustizia procedere alla formulazione delle imputazioni. In quest’ultimo caso il Procuratore ha un’ampia discrezionalità: si tratta di ipotesi i cui la situazione potrebbe essere in astratto portata davanti alla Corte, ma rispetto ad essa vi possono essere ragioni di opportunità che inducano il Procuratore ad evitare il dibattimento. [38] Nei procedimenti davanti ai Tribunali della Ex Jugoslavia e del Rwanda il giudice quando conferma l’atto di accusa emette il mandato d’arresto: ciò consente all’imputato di essere informato in dettaglio delle imputazioni formulate a suo carico sin dal momento in cui arriva in Tribunale. Cfr: PERDUCA, Tribunale per i crimini nella ex Jugoslavia: giustizia sul filo della cooperazione, cit., p. 9; Tribunale internazionale per il Rwanda, 6 novembre 1996 - Camera di prima istanza n°1-Kayishema. [39] Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 74. [40] A proposito dell’onere della prova a carico in capo all’accusa cfr. le previsioni del Patto internazionale sui diritti civili e politici – art.14 – e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – art.6 -. [41] La Camera di prima istanza n°2 del Tribunale per l’Ex Jugoslavia davanti al comportamento di un Procuratore che ha più volte violato o ritardato ad adempiere agli obblighi di comunicazione delle prove alla difesa, si è dovuta limitare ad indirizzare proteste formali al Procuratore capo. In tema di sanzioni per violazioni dei termini da parte del Procuratore nel comunicare le prove alla difesa cfr: Osservatorio sul Tribunale penale internazionale in Dir.pen e proc., 1998, p. 587-588. [42] Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luci ed ombre, cit., p. 78. [43] Sul Regolamento di Procedura la ONG Human Rights Watch ha elaborato un documento: “Human Rights Watch commentaires pour la Commission Preparatoire” del Febbraio 1999 reperibile al questo sito internet. [44] Il 6° comma dell’articolo 72 prevede che lo Stato possa notificare l’impossibilità di divulgare informazioni riservate indifferentemente alla Corte o al Procuratore, considerati su un piano di parità , senza indicare ulteriori criteri di distinzione. Si può ragionevolmente presumere che il riferimento sarà l’uno o l’altro organo in relazione allo stadio del procedimento in cui abbia luogo la procedura volta ad ottenere la “disclosure of information”. Cfr. ZAPPALA’, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale…, cit., p. 80. [45] La Corte farà riferimento al Consiglio di Sicurezza nel caso in cui il procedimento abbia avuto inizio su suo referral. [46] Tuttavia essa non potrà mai ritenere provato un fatto a carico dell’imputato in base a questa disposizione, sia perché l’onere della prova incombe sul Procuratore, sia per l’affermazione del principio della presunzione di innocenza (cfr. art. 66 dello Statuto). [47] Cfr. ARSANJANI, The Rome Statute of the International Criminal Court, cit., p. 39. [48] Ricordiamo che lo Statuto del Tribunale per l’Ex Jugoslavia prevede invece che il Tribunale abbia il potere di ordinare proprio motu la comparizione dei testimoni. [49] In seguito alla modifica del regolamento di procedura del Tribunale per l’Ex Jugoslavia nel luglio 1998, nella decisione sulla responsabilità è determinata anche la pena. |
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