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ultimo aggiornamento: 12.03.2008
   
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L'obbligo di cooperazione degli Stati con la Corte penale internazionale
Tesi di laurea

UNIVERSITA' DEGLI STUDI ROMA TRE
Facoltà di Giurisprudenza
Corso di laurea in Giurisprudenza

Tesi di Laurea in Diritto Internazionale




Relatore:
Chiar.mo Prof. Paolo Benvenuti

Anno Accademico 2004-2005

Pubblicazioni
Centro italiano Studi per la pace
www.studiperlapace.it - no ©
Documento aggiornato al: 2005

 
Sommario

Il diritto internazionale è un bellissimo edificio costruito su un vulcano, quando si risveglia c'è un terremoto. E il vulcano è la sovranità statale: ogni volta che uno Stato non coopera vi è una piccola eruzione, una scossa per l'edificio della Corte penale internazionale.

 
Indice dei contenuti
 
INTRODUZIONE
1. Corte penale internazionale e Stati
2. Le radici della Corte penale internazionale nella storia
3. L'articolazione della tesi
4. Il metodo utilizzato nella tesi


CAPITOLO I
LA COMPLEMENTARITÀ TRA CORTE PENALE INTERNAZIONALE E STATI


1. Complementarità e sovranità statali
2. Il modello della primazia nei Tribunali ad hoc
3. Giurisdizione della Corte e consenso degli Stati
4. Trigger mechanism
5. Unwillingness, inability e potere di valutazione della Corte
6. Artt. 18 e 19: questioni di procedibilità
7. Il principio del ne bis in idem
8. L'attuazione della complementarità negli ordinamenti statali


CAPITOLO II
I SOGGETTI DELLA COOPERAZIONE CON LA CORTE PENALE INTERNAZIONALE

1. Osservazioni generali
2. La cooperazione con il Tribunale per l'ex-Iugoslavia. Soggetti, fondamento giuridico e carenze
3. La cooperazione degli Stati parte con la Corte penale internazionale

3.1. La natura degli obblighi di cooperazione
3.2. L'obbligo generale di cooperare con la Corte
3.3. L'inadempimento a una richiesta di cooperazione
3.3.1. I rimedi del Tribunale per la ex-Iugoslavia
3.3.2. I rimedi dello Statuto di Roma
4. La cooperazione degli Stati terzi con la Corte penale internazionale
4.1. Il fondamento giuridico degli obblighi di cooperazione
4.1.1. Cooperazione e accettazione della giurisdizione della Corte
4.1.2. Cooperazione e accordo o intesa ad hoc con la Corte
4.1.3. Cooperazione e decisione vincolante del Consiglio di Sicurezza
4.1.4. Cooperazione e adesione a trattati internazionali diversi dallo Statuto
4.2. L'inadempimento a una richiesta di cooperazione e i rimedi
5. La cooperazione delle organizzazioni internazionali con la Corte penale internazionale
5.1. La cooperazione dell'ONU
6. Gli accordi di esenzione ex art. 98

CAPITOLO III
L'OGGETTO DELL'OBBLIGO DI COOPERAZIONE CON LA CORTE PENALE INTERNAZIONALE


1. La Parte IX dello Statuto
2. Il regime di cooperazione con la Corte come frutto di un compromesso

2.1. Elementi del modello di cooperazione "orizzontale"
2.2. Elementi del modello di cooperazione "verticale"
3. L'obbligo di adozione di leggi statali di adattamento
3.1. L'attuazione dell'obbligo nel Tribunale per la ex-Iugoslavia
3.2. Il fondamento dell'obbligo nello Statuto di Roma
3.3. Le leggi attuali di adattamento allo Statuto
3.3.1. L'esempio delle leggi di Canada, Regno Unito e Svizzera
3.4. La situazione dell'Italia
4. La consegna di una persona
4.1. La doppia incriminazione
4.2. Il reato politico e le immunità
4.3. Il ne bis in idem
4.4. La nazionalità dell'estradando
4.5. Il rispetto dei diritti fondamentali dell'uomo
4.6. Il principio di specialità
4.7. La procedura di arresto e consegna
4.8. Il primo caso di consegna alla Corte
5. Le altre forme di cooperazione
5.1. Il sistema delle rogatorie internazionali
5.2. Il sistema "misto" dello Statuto
5.3. Le "on-site investigations" del Procuratore
6. L'esecuzione delle sentenze

CAPITOLO IV
IL RAPPORTO TRA CORTE PENALE INTERNAZIONALE E CONSIGLIO DI SICUREZZA


1. Consiglio di Sicurezza e tribunali penali internazionali
2. L'attivazione della Corte
3. La disattivazione della Corte
4. Il ruolo del Consiglio nei confronti degli Stati inadempienti agli obblighi di cooperazione

4.1. Il ruolo rispetto ai Tribunali ad hoc
4.2. Il ruolo nello Statuto di Roma

CONCLUSIONI
BIBLIOGRAFIA

 
Abstract
 

La pace presuppone l'edificazione della giustizia. Con l'istituzione della Corte penale internazionale (CPI) si è creduto in questo valore. Difatti la funzione della Corte, come è sancito nel Preambolo del suo Statuto, è quella di reprimere i più gravi crimini internazionali che minacciano la pace e la sicurezza del mondo. E quindi anche di contribuire alla prevenzione di tali crimini: il genocidio, i crimini contro l'umanità, i crimini di guerra e l'aggressione.

Non si può però immaginare che la Corte funzioni senza il sostegno degli Stati, perciò in particolare la mia attenzione si è rivolta al tema della cooperazione. D'altronde, come è stato detto dal giurista Niemeyer, il diritto internazionale è un bellissimo edificio costruito su un vulcano, quando si risveglia c'è un terremoto. E il vulcano è la sovranità statale. Pertanto ogni volta che uno Stato non coopera vi è una piccola eruzione, una scossa per l'edificio della Corte penale internazionale. L'analisi da me svolta dello Statuto di Roma si è posta quindi come obiettivo quello di rilevare i rischi di possibili sismi, prevenirli se possibile e studiare un sistema antisismico per non far crollare l'edificio.
Sono partita dunque dalla premessa per cui la Corte non potrà funzionare se non nella misura in cui gli Stati siano pronti e disposti a cooperare sia nella fase delle indagini, sia nel processo, sia nell'esecuzione. Poiché la CPI non può autonomamente eseguire i mandati d'arresto, raccogliere le prove, forzare gli individui a testimoniare, indagare sui loci commissi delicti ma deve necessariamente rivolgersi alle autorità statali e chiedere loro di intervenire.
Innanzitutto ho analizzato il cammino che si è percorso nella storia per arrivare fino alla creazione della Corte, evidenziando come sia stata essenziale la cooperazione sin dal primo tentativo di istituzione di un tribunale internazionale a conclusione della Prima Guerra Mondiale. D'altronde solo nel caso dei Tribunali militari di Norimberga e Tokyo, non è stato necessario imporre in capo agli Stati un obbligo di cooperare poiché questi tribunali godevano di un contatto fisico con i territori sui quali i crimini erano stati commessi e operavano sotto l'autorità delle Forze occupanti. Per entrambi i Tribunali ad hoc, per la ex-Iugoslavia (TPIY) e per il Ruanda (TPIR), è risultata invece imprescindibile l'imposizione di un obbligo vincolante gli Stati a collaborare con essi ed infatti l'operatività dei tribunali suddetti è dipesa dall'attuazione all'interno degli ordinamenti statali di quest'obbligo.
In seguito ho ritenuto opportuno esaminare in generale il sistema dei rapporti fra Corte penale internazionale e corti nazionali per poi poter analizzare il funzionamento della cooperazione. D'altronde lo Statuto della CPI si apre proprio con la scelta della "complementarità". Premettendo infatti che in capo agli Stati incombe l'obbligo di sottomettere alla propria giurisdizione penale i responsabili dei crimini internazionali, è stato previsto che la Corte dichiari ammissibile un caso solamente se essa stessa valuti il foro nazionale "unwilling" o "unable" a procedere. Da tale impostazione e dalla scelta di sottoporre l'accettazione della giurisdizione della CPI alla unica manifestazione del consenso tramite ratifica dello Statuto discende che solo con l'accertamento della Corte della propria competenza a giudicare scattano gli obblighi di cooperazione degli Stati parte allo Statuto.
Inoltre mi è parso utile nello svolgimento della tesi inserire un raffronto con il modello dei Tribunali ad hoc, pertanto si può rilevare che essi hanno impostato i loro rapporti con gli Stati in base alla primazia della giurisdizione internazionale. E da questa scelta discende una conseguenza importante per il sistema di cooperazione relativamente alla gerarchia degli obblighi statali: l'obbligo di cooperare con il Tribunale internazionale prevale su ogni altro obbligo che si fondi nel diritto nazionale o in un trattato internazionale a cui lo Stato abbia aderito. Tale gerarchia di obblighi giuridici non è stata invece prevista per la Corte penale internazionale.
Logicamente come per tutte le norme internazionali così anche per le disposizioni statutarie relative al sistema della complementarità, la loro effettività dipenderà dalla concreta attuazione data dalle leggi nazionali. Pertanto a mio avviso, un meccanismo efficiente può ritenersi l'esercizio sussidiario a livello nazionale della giurisdizione penale universale rispetto alla Corte. In questo modo in caso di svolgimento da parte del tribunale nazionale di indagini su un crimine internazionale si potrebbero prevedere due alternative: se la CPI ritiene procedibile il caso, la corte nazionale trasferirà automaticamente il procedimento al giudice internazionale e consegnerà l'accusato, se invece la CPI dichiara non ricevibile il caso, il procedimento proseguirà dinanzi alla corte nazionale.
Ho poi esaminato i soggetti della cooperazione con la CPI, ossia gli Stati parte, gli Stati terzi e le organizzazioni internazionali, poiché ho ritenuto opportuno analizzare dapprima i destinatari degli obblighi e il rapporto fra questi e la Corte, per poi studiare con quali strumenti si realizza la cooperazione.
Innanzitutto, premettendo che la CPI è stata istituita attraverso un trattato internazionale, ho evidenziato una delle differenze fondamentali con i Tribunali ad hoc, ossia che per la prima, gli obblighi di cooperazione in principio si appuntano solo sugli Stati parte che si sono vincolati allo Statuto ratificandolo, conformemente ai principi espressi nella Convenzione di Vienna. Invece per i secondi, essendo stati istituiti con risoluzione del Consiglio di Sicurezza vincolante tutti i membri delle Nazioni Unite, gli obblighi incombono in capo a tutti i paesi del mondo. Ho messo inoltre in evidenza le ombre della prassi della cooperazione fra Stati e TPIY e i rimedi che sono stati previsti dinanzi agli inadempimenti degli Stati per rendere coercitivi gli obblighi di cooperazione.
Per prima cosa, per quanto riguarda gli Stati parte, ho rilevato che gli obblighi di cooperazione con la CPI consistono nello sviluppo e nella giurisdizionalizzazione di quelli già presenti nel diritto internazionale umanitario. Inoltre a mio avviso, la chiave di volta del sistema di cooperazione risulta proprio essere l'obbligo generale di cooperazione degli Stati parte sancito all'articolo 86 dello Statuto. Questa norma infatti dovrebbe essere intesa come una clausola generale e in tal modo il principio di buona fede si specificherebbe nello Statuto nel principio di buona cooperazione con la Corte. Per quanto riguarda invece gli Stati terzi, la mia analisi ha avuto ad oggetto le diverse fonti giuridiche dell'obbligo di cooperare: l'accettazione della giurisdizione della Corte (ex art. 12.3 dello Statuto), l'accordo di cooperazione generale o ad hoc (ex art. 87.5) e l'azione del Consiglio di Sicurezza ai sensi del Capitolo VII della Carta delle NU (ex art. 13 b)). Partendo poi dal presupposto che in capo agli Stati terzi comunque si appuntano obblighi che hanno fondamento nel diritto umanitario, il mio intento è stato quello di trovare un meccanismo che li potesse comunque vincolare a cooperare con la CPI. A tal fine la Corte potrebbe proporre un accordo generale ex ante facto con tutti gli Stati firmatari delle Convenzioni sul Genocidio e l'Apartheid, o un'intesa ad hoc con ogni singolo Stato non parte dello Statuto, per garantire il perseguimento dei crimini suddetti, rispetto ai quali gli Stati firmatari delle Convenzioni si sono già obbligati a reprimerli.
In seguito, ritenendo non sufficienti gli strumenti previsti dallo Statuto in caso di inadempimento di uno Stato parte e non ad una richiesta di cooperazione, ho postulato, da un lato, che l'Assemblea degli Stati parte possa invitare gli Stati ad adottare contromisure nei riguardi dei soggetti inadempienti. Dall'altro, ho ipotizzato che il Consiglio di Sicurezza intervenga automaticamente in ipotesi tassative in caso di inadempimenti reiterati indipendentemente dal fatto che abbia adito la Corte.
Ho fatto un breve accenno alle organizzazioni internazionali, queste pur essendo "terzi" rispetto allo Statuto sono comunque obbligate a cooperare con la CPI sulla base dei principi di diritto umanitario, a prescindere dalla stipula di un accordo di cooperazione con la Corte. È inoltre stato concluso l'accordo tra la Corte e le Nazioni Unite con cui si è concesso alla CPI lo status di osservatore permanente all'Assemblea generale delle NU, e un dato sicuramente rilevante è che grazie all'accordo i giudici potranno avere accesso a risorse e strutture delle Nazioni Unite, come per esempio le missioni di peacekeeping, per svolgere le proprie indagini.
Non ho potuto ignorare l'ombra dell'art. 98 nello Statuto, con tale disposizione infatti si prefigura una possibilità per gli Stati parte di sottrarsi agli obblighi di cooperazione con la Corte, ciò subordinando gli obblighi statutari ad altri obblighi internazionali che gli Stati parte assumano nei confronti di Stati terzi.
In seguito mi sono soffermata sull'"oggetto" della cooperazione, ossia sui differenti obblighi giuridici che si configurano in capo agli Stati per realizzare la collaborazione con la Corte, e tali obblighi, salvo alcuno, trovano disciplina nella Parte IX dello Statuto dedicata alla "Cooperazione internazionale ed assistenza giudiziaria", pertanto mi sono concentrata sulle disposizioni che la compongono.
Ho impostato la mia analisi partendo dalla premessa che la Parte IX è stata il risultato di un compromesso tra due proposte: la proposta che disegnava un sistema di cooperazione fra Stati e Corte come principalmente simile al modello già esistente, fondato sull'assistenza giudiziaria interstatale e l'estradizione, e l'opposta proposta per la quale lo Statuto avrebbe dovuto provvedere a un nuovo regime di cooperazione sui generis. Ho tentato allora di rilevare le disposizioni statutarie che fossero espressione del primo modello, e che perciò costituissero elementi di "orizzontalità", e quelle invece espressione del secondo modello, costituenti elementi di "verticalità". In questo intento ho distinto i primi elementi dai secondi utilizzando come parametro la prevalenza o meno degli obblighi statutari su altri obblighi degli Stati non fondati nello Statuto. Pertanto dalla constatazione della compresenza di entrambi questi elementi ho dedotto che è stato costruito un sistema di cooperazione "misto" e pertanto le legislazioni nazionali nell'adeguarsi allo Statuto potranno orientarsi nello sviluppare ulteriormente gli elementi di verticalità e così manifestare un atteggiamento cooperativo nei confronti della Corte o attuare stricto sensu gli obblighi statutari impostando tendenzialmente la cooperazione con la Corte sul modello orizzontale dei rapporti inter-statali.
Mi sono poi addentrata nell'analisi dei singoli obblighi giuridici di cooperazione degli Stati partendo dall'obbligo di adozione di leggi nazionali di attuazione dello Statuto (art. 88). Innanzitutto ho constatato che, per quanto riguarda il TPIY, tale obbligo non è stato espressamente previsto ma, essendo stato il suo adempimento una condizione per l'esecuzione delle richieste del Tribunale, si è configurato come un "obligation de conduite". Al contrario ho rilevato che per la CPI un tale obbligo, combinandosi con il generale obbligo di cooperazione, delinea un "obligation de résultat", e ciò implica l'attribuzione di un'ampia discrezionalità alle autorità statali nella scelta delle modalità di esecuzione delle richieste della Corte. Ho portato inoltre come esempi di leggi nazionali di adeguamento il Regno Unito, la Svizzera e il Canada, rilevando come la modalità prescelta dai primi due paesi, ossia l'introduzione di una nuova legge disciplinante specificamente i rapporti fra corti nazionali e CPI, possa determinare un sistema di cooperazione maggiormente improntato alla verticalità, rispetto alla modalità prescelta dal Canada, ossia l'emendamento delle leggi vigenti. È stato infine inevitabile fare un accenno alla situazione dell'Italia, indagando sulle motivazioni per cui non è ancora stata introdotta una legge di attuazione dello Statuto, nella speranza che presto venga emanata.
Proseguendo l'analisi degli obblighi previsti dalla Parte IX, ho rivolto l'attenzione alla consegna di un individuo alla Corte, mettendo in rilievo ciò che distingue la disciplina statutaria da quella dell'estradizione: l'assenza della previsione di motivi di rifiuto al trasferimento opponibili dallo Stato richiesto. Ciò può considerarsi un rilevante elemento di verticalità, già presente negli statuti dei Tribunali ad hoc, e si deduce dal fatto che la consegna non può né essere subordinata alla previsione degli ordinamenti statali dell'incriminazione della condotta, né essere condizionata dalla configurazione dei crimini di competenza della Corte come reati politici o dall'attribuzione di un'immunità all'accusato. Né è consentito allo Stato richiesto di rifiutare di consegnare una persona in base al principio del ne bis in idem o per la violazione di diritti fondamentali dell'uomo o per la nazionalità dell'estradando. L'unica eccezione prevista dallo Statuto di Roma consiste nella regola di specialità dell'art. 101, per cui la persona oggetto della richiesta di consegna non potrà essere processata per una condotta diversa da quella per cui è stata trasferita alla Corte. Ma eliminando nel sistema di cooperazione gli elementi di orizzontalità, le leggi nazionali potrebbero prevedere di non inserire la suddetta regola della specialità espressione di un atteggiamento di sfiducia nei riguardi della Corte.
Ho inoltre fatto riferimento alla consegna del primo accusato alla Corte ad opera della Repubblica democratica del Congo a dimostrazione del fatto che il sistema di cooperazione costruito nello Statuto funziona effettivamente, tuttavia non ho potuto non rilevare che in questo caso la immediatezza della consegna è stata dovuta alla volontà esplicita del Governo congolese di affidare la risoluzione della situazione alla Corte.
L'altro obbligo fondamentale degli Stati delineato nella Parte IX dello Statuto è quello relativo alle "altre forme di cooperazione" ex art. 93, non si può dimenticare infatti che la Corte, non avendo contatto con il locus commissi delicti, non funzionerebbe se non le fosse assicurata la possibilità di ricercare ed acquisire le prove in qualunque ambito territoriale si trovino. Premettendo che la celerità nella fase delle indagini risulta fondamentale per un processo effettivo, l'impostazione tradizionale delle rogatorie internazionali determina la lunghezza del procedimento e risulta quindi inefficace. Pertanto ho esposto le cause che, legittimando un rifiuto statale alla richiesta della Corte, costituiscono degli elementi di "orizzontalità" del sistema di cooperazione. Fortunatamente sull'esempio dei Tribunali ad hoc è stata prevista un'eccezione al meccanismo ordinario di esecuzione delle richieste: la possibilità di acquisizione diretta di una prova nel territorio di uno Stato da parte del Procuratore a condizione di non ricorrere a misure coercitive. Ho dimostrato in tal modo per la compresenza degli elementi suddetti che si è optato per un sistema disciplinante le richieste di assistenza giudiziaria che si caratterizza come "misto". A maggior ragione quindi risulterà fondamentale come si atteggeranno le leggi nazionali di attuazione dello Statuto, la mia speranza è che si preveda una trasmissione delle richieste della Corte direttamente alle corti nazionali.

Per completezza infine ho accennato all'unico obbligo specifico non previsto nella Parte IX: quello indispensabile di esecuzione delle sentenze di condanna della Corte.

Concludo ricollegandomi a un'affermazione dell'ex-presidente del TPIY, per cui per garantire l'operatività del sistema di collaborazione, fondamentale è essere fiduciosi nell'attività della Corte penale internazionale e nel funzionamento del meccanismo cooperativo. Questo a mio avviso risulta essere il miglior apparato antisismico.

 
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Osservatorio sui Balcani: www.osservatoriobalcani.org
Parlamentarian for Global Action: www.pgaction.org.
Studi per la pace: www.studiperlapace.it
The Council of the European Union: http://ue.eu.int/Newsroom
The United Nations Association of the United States of America: www.unausa.org

 
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