Diritto internazionale dei diritti umani e dei conflitti armati: guerra e pace
Regole d'ingaggio e diritto all'autodifesa. Riflessioni e suggerimenti :: Studi per la pace  
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ultimo aggiornamento: 12.03.2008
   
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Regole d'ingaggio e diritto all'autodifesa. Riflessioni e suggerimenti
Paper

(c) Rassegna dell'Arma dei Carabinieri, 1/2005 (Gennaio - Marzo)
www.carabinieri.it
scritto nel settembre 2004 Pubblicazioni
Centro italiano Studi per la pace
www.studiperlapace.it - no ©
Documento aggiornato al: 2004

 
Sommario

Quand'anche l'uso di regole troppo restrittive possa talvolta esporre ad un'inaccettabile rischio le Forze in teatro, nel qual caso occorrerà adattarne i contenuti, ampliando le facoltà d'ingaggio, un uso graduale, proporzionale e vincolato della violenza bellica appare oggi l'unico efficace deterrente per garantire la sicurezza delle truppe, il raggiungimento dell'obiettivo della missione ed evitare il rapido scivolamento verso il baratro della guerra.

 
Indice dei contenuti
 
Introduzione
1. ROE. Definizione e presupposti

2. Diritto all'autodifesa

a) Diritto classico
b) Sviluppi: preemption e prevention
c) Una nuova teoria?

3. Conclusioni: nuove regole? Riflessioni e suggerimenti.

Bibliografia
 
Abstract
 

Introduzione


"P: Avere le stesse regole d'ingaggio delle truppe americane e inglesi per noi italiani significherebbe essere in guerra e quindi in netto contrasto con il dettato della Costituzione...
C: ...No, perché non c'è una guerra in Iraq. C'è una situazione ben diversa da una guerra".
Barbara Contini

In un momento di rara turbolenza internazionale, caratterizzata dallo scoppio di conflitti e dal riacutizzarsi di tensioni interstatuali e intra - statali, le Forze Armate sono impegnate a fondo in diverse aree geografiche, nel corso di operazioni di stabilizzazione post - conflict. In un simile periodo, una considerazione dei risvolti politici e giuridici delle attività operative svolte dalle Forze Armate, come effetto del più generale impiego dello strumento militare in aree di crisi, potrebbe in verità prendere le mosse, non da uno studio e da una pianificazione improntata deduttivamente, bensì dall'esame del singolo, concreto uso della forza sul campo, suscettibile di influire profondamente sulle successive mutazioni del diritto generale dello ius in bello/ad bellum.

Andrew Exum, Capitano in congedo della Decima Divisione di Montagna dell'U.S. Army, già in servizio in Afghanistan, nel suo libro This man's army afferma come "La politica estera la fa(ccia) il soldatino di 19 anni con il mitra a tremare dietro un muro di Baghdad, non i professori neoconservatori in aula"1, con ciò volendo significare quanto il contributo effettivo delle truppe sul terreno influenzi gli esiti e gli sviluppi del contesto generale. Su questa linea appare di sicuro interesse analizzare quelle regole che, da vicino, consentono l'impiego dello strumento coercitivo: quando, come e perché, ad esempio, il fante apra il fuoco sulle forze ostili, la nave da guerra spari colpi d'avvertimento, l'aeromobile militare illumini col radar di tiro il possibile bersaglio.

Le regole d'ingaggio appunto.

Proseguendo, un successivo interrogativo potrebbe riguardare il fine delle regole in parola, quale sia l'obiettivo della loro redazione, a che cosa aspiri l'Autorità che le ha emanate. In questo senso, l'ispirazione e, soprattutto, il controllo di legittimità politica, giocherà un ruolo determinante nello scongiurare regole che scavalchino le stringenti limitazioni costituzionali e normative nazionali, per scivolare su di un terreno infido e incerto, che conduce inevitabilmente ad una recrudescenza delle ostilità e alla degenerazione della situazione. Ne è una triste testimonianza il deterioramento della sicurezza negli attuali teatri d'operazione.

Le limitazioni all'uso della forza bellica in situazioni che anche si distanzino dalla guerra nella sua accezione più vasta non potranno però prescindere dal ricorso alle armi in autodifesa, inderogabile principio generale del diritto. Quanto più le Forze impegnate nel corso delle operazioni utilizzeranno una definizione unanime di tale principio, tanto più si presenteranno come un gruppo coeso, capace di intendere operativamente, in maniera comune, quei vincoli all'uso della forza che necessariamente influiranno sulla stessa immagine e percezione esterna della legittimità della propria attività.

Per quanto sopra, una lettura attenta di tale principio di autodifesa potrà forse meglio delimitare l'area di applicabilità delle regole d'ingaggio e fornire al lettore una migliore percezione della delicatezza ed estrema attualità dell'argomento.

Così, al termine di un'ampia descrizione sul significato e sulla portata delle regole d'ingaggio, anche attraverso il loro impiego nel corso delle principali missioni internazionali, si andrà ad analizzare la definizione del concetto di autodifesa alla luce dei nuovi scenari e dei possibili risvolti operativi.


1. ROE. Definizione e presupposti


"War will never be abolished by
people who are ignorant of war".

Walter Lippman

Secondo il manuale delle Forze Armate statunitensi, per regole d'ingaggio (ROE - Rules Of Engagement) possono intendersi quelle "directives issued by competent military authority which delineate the circumstances and the limitations under which (f)orces will initiate and/or continue combat engagement with other forces encountered"2. Le stesse, "provided by the National Command Authority", sono inoltrate "through the Joint Chiefs of Staff (JCS) to subordinate headquarters and deployed forces both during armed conflict and in periods of crisis short of war"3. "Adottate in relazione ad uno specifico conflitto armato", le regole d'ingaggio "hanno come contenuto le direttive governative circa l'impiego della violenza bellica. [...] Possono mutare ma devono essere fondate sulle norme di diritto bellico"4. Mentre infatti queste ultime "remain static, [...] ROE, which comprise military, legal and political objectives"5, "can shift and adapt to changing circumstances during conflict, thus politically altering what is militarily necessary", e così "IHL6 compliance becomes positively affected by a state's military ROE"7.


In conclusione, le regole d'ingaggio possono definirsi come "directives that a government may establish to define the circumstances and limitations, including targeting limitations, under which its forces will initiate and continue responsive actions to eliminate the threat posed by an attack. That response might include the complete or partial destruction, through technical or other means, of the critical communications or information infrastructure of an adversary, where proportional to the threat"8.

Dalle sintetiche affermazioni rese, si evincono già alcune caratteristiche fondamentali del valore giuridico, della formazione e dell'applicabilità delle regole d'ingaggio.

Avendo il valore di direttive, e vis giuridica regolamentare, esse promanano direttamente dal livello politico - militare9. Come tali, le ROE sono subordinate alle fonti normative superiori, ovvero, guardando al diritto interno, alle leggi e agli atti aventi forza di legge, alla Costituzione e ai supremi principi costituzionali. Poiché quindi il diritto bellico viene per lo più codificato in norme pattizie internazionali, alle quali lo Stato da attuazione a mezzo di singoli provvedimenti di legge10, ciò dovrebbe assicurare la stretta rispondenza delle ROE al diritto nazionale e internazionale. La prassi italiana vede sovente le regole d'ingaggio presentate direttamente al Parlamento per una preventiva approvazione11, assieme al mandato della missione da compiersi e alla legge che assicura la copertura economica e finanziaria. Una simile prassi dovrebbe indicare esclusivamente la volontà del Governo di conferire piena legittimità all'azione militare, rimettendo al vaglio del legislatore, oltre allo staniamento finanziario, anche la possibilità per le Forze Armate di poter utilizzare la forza all'interno di un quadro normativo più certo, quand'anche ciò costituisce, in pratica, "l'unico strumento per autorizzare l'uso della forza in tempo di pace e in situazioni di crisi"12.

La formazione delle regole in parola non può così che prendere le mosse dal più alto livello della catena gerarchica, ovvero quello politico - militare, per scendere immediatamente, attraverso il livello strategico e operativo, a quello tattico13, e, infine, al militare sul terreno. Parte della dottrina lamenta la scarsa possibilità per il soldato sul terreno di comprendere appieno la portata e il valore delle ROE, una volta che le stesse siano definite alla stregua di direttive per i Comandi. Tale dottrina definisce più opportunamente le ROE "del soldato" come "commander's standard for the use of force"14, ovvero "lo strumento attraverso il quale i comandanti militari controllano l'uso della forza da parte delle unità dipendenti"15, facendo dunque riferimento solamente all'ultimo anello della scala gerarchica, in diretta corrispondenza degli uomini sul terreno16.

Risalire la scala gerarchica nel senso inverso può risultare più complesso, ma proficuo e funzionale, nel caso in cui, per un Comandante sul terreno si renda inevitabile, onde garantire l'incolumità del proprio personale e la salvaguardia dei mezzi assegnatigli, modificare la possibilità d'ingaggio dell'avversario, ovvero ridurre tale possibilità, per le più favorevoli condizioni ambientali e generali di sicurezza. Anche in una simile situazione, il Comandante della forza sul terreno17 dovrà sensibilizzare il comando operativo18, che elaborerà una proposta da porre al vaglio del successivo livello strategico e politico19. Nel concreto, al concepimento della bozza da presentare al Comando superiore concorreranno diverse cellule del Comando della CJTF20 (Combined Joint Task Force, se missione multinazionale e interforze, altrimenti JTF o semplicemente TF), in ragione dei simultanei diversi effetti che una variazione delle regole d'ingaggio comporta. In particolare, saranno le cellule (C)J3 e (C)J2, rispettivamente dedicate alle operazioni e all'intelligence, a delineare materialmente le regole, di concerto con i legal e political advisors (LEGAD - POLAD)21, costoro dipendenti direttamente dal Comando.

Il livello operativo si frappone così tra i comandi sul terreno, portatori più da vicino delle esigenze di sicurezza del personale, e il livello strategico - politico, titolare del potere di indirizzo politico generale e più incline alla considerazione dell'intero quadro delle relazioni internazionali e delle conseguenze che potrebbero avere le modifiche in parola su quest'ultime. Le ROE non possono infatti prescindere da un Indicatore di Indirizzo Politico (I.I.P.)22, ovvero una sintetica proposizione, integrata da una guida descrittiva, che consenta ai Comandi di interpretare adeguatamente gli intenti del vertice politico sugli sviluppi della situazione23.

Altro sensibile riferimento per la richiesta delle nuove ROE, di più immediato rimando, data anche la diffusione mediatica che solitamente lo caratterizza, è la missione, ovvero, in maniera sibillina, "il compito primario che viene assegnato ad un individuo, unità, o forza, contenete elementi utili all'identificazione del chi, cosa, quando e dove, delle ragioni dell'intervento, senza specificare il come tale intervento sarà condotto"24. La missione infatti può cambiare nel corso dell'azione, rimanendo tuttavia nell'alveo del mandato ricevuto, risultando, nel caso contrario, una mission creep, ovvero una deriva del mandato originario attuata senza la preventiva approvazione dall'autorità politica di vertice25.

Le ROE possono applicarsi nel corso di un'ampia panoplia di missioni, ricomprendendo lo stato di guerra e di pace, ovvero condizioni intermedie, chiamate MOOTW26 (Military Operations Other Than War). Le MOOTW possono includere Crisis Response Operations (CROs)27, Peacekeeping e Peace Support Operations (PKO e PSO)28, operazioni umanitarie, Non - combatants Evacuation Operations (NEO) ecc.

Nel corso di operazioni di guerra vere e proprie, le regole d'ingaggio saranno delle più ampie, riconducendo le limitazioni imposte entro l'alveo del diritto dei conflitti armati, o facendo riferimento alla prevenzione di possibili estensioni territoriali o alla recrudescenza delle ostilità. In ogni caso, grande influsso sulla compilazione delle ROE avrà la c.d. politicizzazione del conflitto, ovvero il condizionamento delle Autorità politiche nella scelta e nelle modalità di condotta delle ostilità. Scelte politiche di alto livello vincoleranno lo svolgersi delle operazioni, e, inevitabilmente costituiranno un passaggio obbligato per la stesura ed eventuale modifica delle ROE29. Notoriamente, le ingerenze della politica negli affari militari vengono spesso criticate30; ciononostante, è stato provato come vi siano state meno vittime civili in presenza di regole di condotta delle operazioni politicizzate31.

In tempo di pace, come già ravvisato poc'anzi, le ROE realizzano l'unica possibilità per le FF.AA. dell'uso della forza manu militari in situazioni limite, in cui l'uso della forza viene autorizzato a garanzia dell'incolumità del personale, ma anche a salvaguardia della sovranità e territorialità del Paese32. Un esempio è fornito dalla possibilità di intercettazione di aeromobili civili dirottati33, oppure al boarding di cargo sospetti in acque nazionali o di Paesi alleati34.

Sono comunque le MOOTW ad attrarre maggiormente l'attenzione della dottrina sul fenomeno ROE, si voglia per la costante prassi adottata dai Governi di non nominare mai il termine guerra nel caso di operazioni militari intraprese35, si voglia per l'estrema varietà e flessibilità delle possibili risposte ad una panoramica di minacce che non comprende più principalmente l'eventualità di un attacco armato sferrato in forma tradizionale. Poiché le MOOTW costituiscono per definizione operazioni di guerra a bassa intensità, esse non includeranno combattimenti su larga scala e, di conseguenza, le ROE risulteranno normalmente più restrittive di quelle adottate in situazioni di guerra vera e propria36. Del resto, analogie tra situazioni di peacetime e situazioni di crisi, possono condurre all'utilizzo di regole d'ingaggio derivate dal diritto comune. Come infatti il diritto penale comune37 garantisce l'utilizzo ragionevole della forza per scongiurare una seria lesione fisica o un pericolo grave per la vita, anche le ROE fanno riferimento a tale uso ragionevole della forza per sottrarsi ad una minaccia38.

Le regole d'ingaggio nelle MOOTW seguiranno due concetti base: autodifesa e limitazioni39. Mentre il diritto naturale all'autodifesa non può essere comunque limitato dalle ROE40, costituendo un principio desumibile dal diritto consuetudinario, molte sono le limitazioni di natura politica, giuridica e ambientale accolte. In generale, ogni restrizione viene adottata sulla base del mandato e delle condizioni di sicurezza sul terreno, per cui appare difficoltoso e scientificamente di scarso rilievo ricomprenderle in un unicum suscettibile di un'applicabilità generale. Più utile sembra un'analisi induttiva del fenomeno ROE nelle MOOTW, attraverso un rapido esame di alcune recenti operazioni appartenenti a tale categoria41.

L'UNEF, la Forza d'interposizione ONU schierata in Medio Oriente dal 1956 al 1967, a cavallo tra le due guerre Arabo - Israeliane, costituisce il primo esempio di operazione di pace armata delle Nazioni Unite. L'Operations Instruction no. 10, emanata dal Comando della Missione (riguardante la possibilità di incursioni nella zona controllata dalle truppe ONU), prevedeva la possibilità di aprire il fuoco solo per autoprotezione, oltre all'uso di colpi d'avvertimento durante le ore notturne e previo avvertimento42.

La stessa tipologia di limitazioni si riscontrò per l'ONUC (United Nations Operation in the Congo, 1960 - 1964) e per l'UNFICYP (United Nations Force in Cyprus, 1964 - oggi), con un ulteriore ampliamento delle possibilità d'ingaggio, non più solo limitate all'autoprotezione, ma estese ai casi in cui Forze ostili avessero minacciato seriamente le Forze ONU e le avessero spinte al ritiro dalle proprie posizioni43. Risulta evidente peraltro il cambiamento di prospettiva, non più limitata alla preservazione dell'incolumità del personale, ma rivolta alla difesa del mandato della missione.

Durante la Guerra del Vietnam, l'uso di regole d'ingaggio eccessivamente restrittive per la condotta dei bombardamenti aerei, a causa del pericolo, paventato dal Presidente USA Johnson, d'un intervento cinese o sovietico nel conflitto, ha portato, secondo la dottrina dominante, ad una condotta delle operazioni inefficace per lo sforzo bellico e pericolosa per il personale impiegato44. Simili limitazioni riflettevano una predominante finalità politica attraverso un'applicazione graduale del military power per un periodo di tempo indefinito, con restrizioni di carattere geografico, ovvero relative all'utilizzo di alcuni mezzi o metodi di combattimento, o alla selezione di determinati bersagli45, tanto che, al termine del conflitto, anche il dibattito politico interno americano discuteva della revisione delle ROE utilizzate46.

Anche nella successiva operazione Just Cause (Panama, 1989), regole d'ingaggio estremamente limitative sembrano essere state alla base di perdite statunitensi tra le special forces47.

L'UNPROFOR48 in Croazia (United Nations Protection Force, 1992 - 1995) adottava ROE che autorizzavano l'uso della forza normalmente solo in autodifesa, ma che, come nel caso della precedente Missione in Congo, risultava estesa anche alla protezione delle safe areas istituite dall'ONU49. L'uso minimo della forza era consentito al fine di disarmare le Forze ostili che tentassero di infiltrarsi nelle aree protette, o che comunque commettessero atti o intenti ostili. Questi venivano definiti come azioni "appear(ing) to be preparatory to an aggressive action"50.

In Somalia le ROE sono rimaste complessivamente le stesse per tutta la durata delle operazioni. Cosa è mutato è stata infatti la minaccia rivolta alle Forze sul terreno. Ciò ha imposto un cambiamento dell'applicazione delle regole, le quali rimanevano si costanti, ma riguardavano un numero maggiore di obiettivi che potevano essere battuti any time51. Le stesse includevano anche l'utilizzo di armi non letali, ammesse però nei casi in cui risultava ammesso anche l'uso letale della forza, significando quindi che la scelta tra i due mezzi di combattimento veniva scelta esclusivamente in relazione all'obiettivo da perseguire, non guardando necessariamente ai pericoli di una escalation del conflitto52. Del resto, operazioni di vero e proprio combattimento si sono verificate per tutta la durata della missione, secondo regole d'ingaggio proprie di situazioni di guerra53. Un esempio dell'escalation della possibilità dell'uso della forza per le Forze ONU in Somalia può ricercarsi nella sostituzione, nelle regole d'ingaggio adottate54, del termine uso della forza, con uso della forza mortale, anche sulla base di una semplice, ma chiara, dimostrazione di intento ostile, definito come la minaccia di un uso imminente della forza55.

Nella Missione Support Hope56 in Ruanda, l'utilizzo di ROE puramente difensive rifletteva il carattere di operazione di assistenza umanitaria, con mandato esplicitamente enunciato57.

L'intervento americano ad Haiti si è distinto, al contrario, per l'utilizzo di ROE autorizzanti l'uso della forza anche preventiva rispetto alla minaccia paventata. In tale contesto, le Forze statunitensi, incaricate anche di compiti di polizia e di ordine pubblico, non avevano esitato ad aprire il fuoco, una volta percepita una minaccia imminente e concreta, anche costituita da un gruppo di poliziotti armati allo sbando58, ovvero da singoli individui sorpresi a commettere serious crimes59.

La Missione italiana Alba (Albania, 1997) ha visto l'utilizzo di regole d'ingaggio abbastanza restrittive, con la previsione di un uso minimo della forza per il conseguimento dell'obiettivo, e comunque solamente a seguito di un preventivo avvertimento alle Forze ostili, anche a protezione di civili da atti criminosi60.

A contrario dell'intervento ad Haiti, la missione di preventive diplomacy in Macedonia non ha comportato l'utilizzo di ROE permissive. In tale contesto, l'end state dell'operazione si riferiva al contenimento delle ostilità al livello più basso possibile61. Pertanto anche le regole d'ingaggio dovevano comportare un utilizzo della forza limitato alle sole effettive situazioni di grave pericolo.

La guerra del Kosovo ha segnato probabilmente il punto di svolta decisivo nell'impiego delle ROE nelle MOOTW. Con l'introduzione del NATO New Strategic Concept62, elaborato in costanza delle operazioni, e allargato ad una tipologia di operazioni non più puramente difensive63, s'imponeva un cambiamento nelle regole d'ingaggio dell'Alleanza, destinata ad essere impegnata secondo schemi differenti dall'uso della forza in situazioni di guerra in difesa collettiva dei Paesi del Trattato Nord Atlantico. Nasceva così l'MC 36264, il catalogo base di ROE della NATO65. In conseguenza di tale introduzione, durante l'operazione Allied Force sul Kosovo, nella fase finale dell'intervento aereo, gli aerei NATO sono stati autorizzati all'ingaggio di bersagli dual-use66, con l'obiettivo di alterare il morale della società jugoslava per incidere sul supporto alla leadership al potere67. Le stesse ROE utilizzate nel corso dei bombardamenti autorizzavano i velivoli all'ingaggio di bersagli anche da notevoli altitudini, con l'evidenti finalità di sicurezza per gli equipaggi e gli aeromobili: il che è stato alla base di errori nella distruzione di obiettivi, rivelatisi, in seguito, civili68. Nel periodo di postconflict, fonti militari hanno assicurato l'esistenza di regole d'ingaggio comuni per tutte le Forze KFOR (Kosovo Force, ovvero la Forza NATO in Kosovo). Esse prevedrebbero l'uso graduale della forza per disperdere la folla durante le sommosse, mediante warning shots, lacrimogeni e proiettili in gomma69.

In Afghanistan70, quale sia stata la tipologia delle regole d'ingaggio utilizzate risulta ancora controverso. Essendo stato attivato per la Missione ISAF71 un comando NATO, si presume che, almeno in costanza di tale operazione (distinta dalla più grande Enduring Freedom72, di Comando unicamente statunitense) venga utilizzata l'MC 362, probabilmente con opportune variazioni tra le nazioni partecipanti, ad esempio, in ordine al concetto di autodifesa utilizzata. Difatti, proprio l'MC 362 riporta come "because national laws differ, there will not always be consistency between the nations as to where the right to use force in self-defence and extended self-defence ends and the use of force authorised by ROE begins"73. Nuove regole d'ingaggio sembrano altresì state emanate per il SOCom, il Comando USA per le Forze Speciali nel compimento di special operations in Afganistan74.

In Enduring Freedom, l'altra delle missioni in corso in Afghanistan, "è da presumersi che siano state adottate [...] ROE comuni di livello minimo, nel senso che sia stata mantenuta la possibilità per le Unità partecipanti di applicare proprie ROE nazionali. Anche perché è ipotizzabile che non sia stato raggiunto un consenso (proprio) sull'eventuale esecuzione di attività coercitive, vista l'assenza di risoluzioni ONU autorizzanti l'uso della forza e la conseguente incertezza sui presupposti legali dell'operazione"75. Di fatti, volendo riferirci all'attività di LIO, (Leaders Interception Operations), ovvero di incursioni volte alla cattura di esponenti di spicco delle Forze ostili, anche queste sembrano essere condotte in modo differente76. Nello specifico, "sono ben conosciute [...] le riserve ufficialmente manifestate da parte della Francia sulla liceità di attività militari di enforcement basate sul principio della legittima difesa preventiva"77. All'opposto, la Spagna, nel dicembre 2002, aveva inviato una propria Unità Navale ad abbordare coattivamente nel Golfo di Aden un mercantile battente bandiera nord - coreana che trasportava missili Scud per lo Yemen, salvo procedere al rilascio del cargo il giorno successivo78.

Inoltre, nel corso di operazioni di LIO, Gran Bretagna e Germania hanno avanzato riserve sulle procedure di consegna alle Autorità Militari Americane di soggetti sospettati attività terroristiche. Tali riserve attenevano, in particolare, al fatto che detti soggetti, una volta consegnati, non sarebbero stati posti sotto la tutela di Autorità giudiziarie ordinarie, ma di commissioni militari, senza alcuna garanzia di difesa per gli accusati79, in violazione "della Convenzione Europea sui Diritti Umani, che proibisce l'estradizione di persone sospette in mancanza dei necessari standards of justice"80. Per quanto riguarda le Forze Armate italiane, esse sembrano non poter giungere alla cattura degli elementi sospetti identificati, trasferendo il personale catturato alle Forze statunitensi. "Il motivo di questa limitazione all'azione dei nostri militari non è da imputare a pretese statunitensi di esclusiva nell'arresto dei terroristi né tanto meno a scarsa fiducia nei confronti delle Forze Armate italiane, ma risiede nelle regole d'ingaggio concordate dall'Italia con gli Stati Uniti ed è quindi di carattere politico poiché il gruppo navale dislocato nel Mare Arabico, pur se posto sotto il controllo operativo del Central Command statunitense81, rimane a comando nazionale"82. Tale procedura consentirebbe di aggirare i vincoli garantistici imposti dalla Convenzione Europea sui Diritti Umani.

Per ciò che concerne l'analisi delle operazioni susseguitesi in Iraq nel corso degli ultimi tredici anni, occorre un sostanziale partizione dottrinale e perciò giuridica.

Le Forze della coalizione di mandato ONU, nel corso dell'intervento in Iraq del 1991 (operazioni Desert Shield e Desert Storm), impiegavano regole d'ingaggio estremamente permissive, che autorizzavano "to seek and destroy targets connected with Iraq's war effort within the area of operations"83, anche se, concretamente, le stesse imponevano limitazioni che riflettevano considerazioni di natura politica e operativa, specialmente riguardo alla minimizzazione dei danni collaterali, ad esempio, in situazioni dove obiettivi militari legittimi venivano posti in prossimità di obiettivi civili84. A tale proposito, si riporta come il 25% circa delle sortite durante la campagna aerea si siano concluse senza che gli aeromobili avessero sganciato i propri ordigni sui bersagli85.

La guerra del marzo 2003 ha visto una successiva, sensibile dilatazione delle regole d'ingaggio utilizzate dalle Forze anglo - americane nel conflitto; dilatazione che ha raggiunto i confini del diritto dei conflitti armati. Una volta conclusisi "le ostilità maggiori"86, le ROE sono rimaste inizialmente inalterate, per cui, ad esempio, chiunque fosse stato trovato in possesso di un'arma sarebbe stato arrestato e trattato da prigioniero di guerra87. Successivamente, durante la fase di postconflict, a mutare sono state le procedure di targeting, ovvero quelle regole inerenti la scoperta e l'acquisizione dei bersagli per rallentare, disgregare, distruggere o sconfiggere le Forze nemiche88, adottate e mutate in relazione alla situazione di sicurezza e ambientale. Una pubblicazione dello Stato Maggiore della Difesa Italiano riporta come le regole d'ingaggio utilizzate in Iraq dalle Forze italiane siano "comuni e concordate con tutti i contingenti della coalizione, realizzate sulla base del catalogo delle ROE NATO [...] applicabili a tutte le Forze impiegate (terrestri, navali, aeree e Carabinieri)". Tali regole sarebbero "basate sul concetto dell'uso della forza minima, necessaria e proporzionale all'offesa"89.

A parte quanto riportato nel documento in questione, gli eventi occorsi hanno mostrato come, nella realtà dei fatti, le regole d'ingaggio utilizzate dai diversi contingenti in campo siano state diverse90. Ad esempio, a seguito degli attacchi ai check point americani, la possibilità par i militari USA di aprire il fuoco su veicoli rappresentanti una minaccia si è notevolmente ampliato91. Del resto, i militari del contingente australiano, alla fine di giugno 2003 (a quasi 2 mesi dalla fine delle ostilità vere e proprie), utilizzavano ancora regole d'ingaggio "war-like"92. Così, le ROE utilizzate dal contingente inglese nella fase di postconflict, per quanto possibile conoscere al momento in cui si scrive, sembrano essere peraltro permissive nell'uso della forza, anche se "minima", nel mantenimento dell'ordine pubblico93. Nel corso della rivolta di Nassiriya dell'aprile e del maggio 2003, i militari del contingente italiano hanno risposto agli attacchi dei ribelli iracheni utilizzando anche l'armamento pesante, costituito dalle bocche da fuoco da 105 mm. delle autoblindo Centauro, missili anticarro filoguidati e razzi anticarro a corto raggio, in risposta ad attacchi condotti con altrettanti razzi anticarro e armi leggere94. Nonostante le Forze italiane non abbiano aperto il fuoco contro le milizie armate quando queste si facevano scudo di civili disarmati, la lunghezza degli scontri e il tipo di armamenti utilizzati suggerisce la possibilità dell'impiego di mezzi di combattimento war - like95. Così, quand'anche il tipo di minaccia suggerisse una risposta con armi pesanti e le regole d'ingaggio (rimaste immutate per tutta la durata della missione)96 lo consentissero, le truppe italiane si sono astenute dal farne uso per la presenza di civili nelle vicinanze degli obiettivi97. Sulla vicenda peraltro, l'inchiesta subito aperta dalla Procura Militare di Roma, è stata archiviata senza ulteriori conseguenze per i militari impegnati negli scontri a fuoco98.

In concreto, ciò che consentirebbe un uso legittimo di ROE più permissive sarebbe l'impiego delle regole proprie dei conflitti armati, e quindi della guerra (nella sua accezione più generale), in operazioni dal mandato diverso. Dall'esito dell'analisi dei casi illustrati risulterà sufficientemente chiaro come manchi un'uniforme interpretazione del ricorso all'uso della forza. Nello specifico, un eccessivo frazionamento dottrinale - operativo tra le varie componenti di una Forza multinazionale in missione comporterà delle profonde lacune, conservando peraltro un riferimento ad una base comune che diviene altresì puramente verbale, rimanendo condiviso esclusivamente il ricorso all'autodifesa, quand'anche i Paesi componenti tali Forze mantengano spesso (si guardi agli Stati Uniti rispetto ai Paesi europei), un'idea della legittima difesa assai difforme.

Dall'esame dei casi riportati, emergono due fattori chiave che riguardano l'applicabilità delle ROE ad una data missione o situazione: la minaccia e lo stato di necessità.

Questo secondo criterio riguarda più generalmente, nel diritto dei conflitti armati: a) un criterio generale per l'impiego della violenza bellica; b) un limite all'applicazione del diritto bellico; c) un principio fondamentale nell'esercizio della legittima difesa99. Tutte e tre le accezioni riportate ineriscono, mutatis mutandis, all'applicabilità delle regole d'ingaggio. Infatti: 1) in caso di operazioni di guerra, il principio di necessità militare varrà come obbligo per il belligerante di impiegare solo la qualità e la quantità di forza necessaria per sconfiggere il nemico100; 2) nel caso di MOOTW, il principio di necessità militare può essere invocato come causa di giustificazione di un'azione altrimenti proibita, ma solo quando sia così previsto da una norma di diritto bellico101; 3) in situazioni di pace, il principio di necessità militare assurge al rango di causa di giustificazione militare (art. 44 c.p.m.p.) nei confronti di militare che, in alcuni casi tassativamente indicati, abbia compiuto un fatto costituente reato, come ad es. nel caso di una rivolta102.

L'uso delle regole d'ingaggio nelle MOOTW farà senz'altro riferimento alla sussistenza della minaccia, che possiamo assumere come un dato evento materiale capace di mettere a repentaglio l'incolumità del personale o dei mezzi delle Forze in campo. Essendo la minaccia, per sua stessa accezione, una situazione di pericolo, che in se stessa mantiene un margine di incertezza sulla verificabilità dell'evento dannoso, essa non coinciderà con quest'ultimo, ma si risolverà in una probabilità, futuribile ma concreta, dell'accadimento materiale nocivo. Tale minaccia, pertanto, coinciderà con l'ostilità manifestata nei confronti della Forza, e si risolverà in un intento, o in un atto ostile. In simili casi, le ROE avranno modo di esistere nella loro veste di norma giuridica, capace di attribuire alle Forze il diritto/dovere di attivarsi per sedare la minaccia nel momento stesso in cui essa si forma.

In tale contesto, assumiamo per intento ostile, un atteggiamento probabile e identificabile, supportato da elementi concreti, che prospetti la capacità a la prontezza ad arrecare un danno da parte di singoli, gruppi o unità; mentre parleremo generalmente di atto ostile nel caso del compimento di azioni contro la sicurezza delle Forze, volte a limitare o impedire l'assolvimento della missione. Dunque, al fine di definire concretamente tali concetti, inevitabilmente dovremo far riferimento al principio cardine della sicurezza delle Forze, ovvero, nello specifico, al quando e come le Forze si sentano minacciate: minaccia che non abbia a sconfinare nell'attacco vero e proprio, altrimenti configurandosi un altro diritto/dovere: l'autodifesa, individuale o collettiva. Definendo quest'ultima, sarà così possibile circoscrivere, a contrario, l'area di applicabilità delle regole d'ingaggio.

2. Diritto all'autodifesa


"...il terrorismo, le crisi, non le si possono combattere solo con lo strumento militare. Lo sviluppo economico, lo sviluppo sociale, quello politico sono fattori essenziali per creare condizioni di sicurezza che non costringano a un uso continuo dello strumento militare.
La forza non può essere l'unica risposta ai problemi del mondo".
Amm. Sq. Giampaolo Di Paola


a) Diritto classico

Possiamo assumere il concetto di autodifesa in senso classico, come l'azione, dettata dalla necessità, rivolta alla difesa di un diritto proprio o altrui contro il pericolo attuale di un'offesa ingiusta, sempre che la difesa sia proporzionale all'offesa103. Essa costituisce una causa di giustificazione che non solo assolve il soggetto autore delle conseguenze dell'illecito, ma più efficacemente costituisce un diritto fondamentale del singolo, che, nel mondo militare, assurge al rango di dovere, ovvero di obbligo giuridico sanzionato104. In altre parole, è dovere del militare difendere se stesso, la propria unità, o la propria posizione, da un attacco sferrato da Forze ostili che mettesse in pericolo la vita o anche solo attentasse all'incolumità delle proprie Forze o dei mezzi in dotazione105. Assieme, nel concetto classico di autodifesa va sicuramente inserita la norma di cui all'art. 51 della Carta delle Nazioni Unite106, unica deroga esplicita al principio di divieto generale di uso della forza nelle relazioni internazionali, stabilito dall'art. 2(4) della stessa Carta107.

Per poter definire opportunamente il concetto di autodifesa, occorre peraltro comprendere appieno l'estensione concettuale che gli Stati le conferiscono. A tal fine, dovremo fare riferimento alla nozione di attacco, ovvero dovremo stabilire se, per agire in autodifesa, occorra attendere una concretizzazione della minaccia in un attacco vero e proprio, oppure agire prima che questo si verifichi materialmente. In questo secondo caso, alle ROE rimarrebbe uno spazio applicativo più limitato, tanto più esiguo quanto più estesa risulti la possibilità di far ricorso all'autodifesa. Questa infatti presuppone l'esistenza di un attacco al quale si risponde immediatamente e proporzionalmente. Come anche nel caso delle regole d'ingaggio, tale azione in autodifesa dovrà essere necessaria, cioè utile (e si badi bene che non si fa riferimento al concetto di evitabilità dello scontro108) e limitata alla cessazione dell'attacco.

Così, mentre nel caso in cui un attacco sia stato portato a termine non v'è dubbio alcuno che lo stesso faccia sorgere in capo agli attaccati il diritto/dovere all'autodifesa, quid nel caso in cui si consideri la possibilità di agire preventivamente ad esso, per evitare le conseguenze nefaste del first strike?

b) Sviluppi: preemption e prevention

Tra le teorie difensive anticipatorie, la dottrina ha elaborato due diverse fattispecie suscettibili di applicazione. La preempzione (preemption), ovvero la possibilità di una risposta militare immediata nei confronti di minacce non ancora concretizzatesi, ma futuribili in base ad analisi obiettive, poggia sull'assunto che le attuali strategie di prevenzione dei conflitti, basate sulla dissuasione, possano non essere adeguate nei confronti di pericoli quali quelli posti da organizzazioni terroristiche supportate da Stati nazionali, dotate di armi di distruzione di massa (WMD - Weapons of Mass Destruction). Si differenzia dalla prevenzione pura (prevention) per l'arco temporale di sviluppo della minaccia, che nella preemption si assume come limitato, assumendo invece, nella prevention, dimensioni più ampie e non definite109. La teoria preventiva quindi prescinde da una concretizzazione vera e propria del pericolo, ma opera nel momento in cui tale pericolo non si sia ancora realizzato, prima che il possibile avversario rappresenti veramente un rischio per la propria sicurezza.

La diffusione di WMD, nella logica anticipatoria, non consentirebbe l'applicazione del principio classico dell'autodifesa, in quanto, una volta utilizzati per primi, tali armamenti indebolirebbero l'avversario al punto da renderlo impossibilitato alla risposta110. La dottrina in materia111 precisa che affinché di autodifesa preventiva possa parlarsi, debbono comunque essere rispettati i principi di necessità, proporzionalità e imminenza, come risultato dell'applicazione del diritto consuetudinario, che, dal caso Caroline112 in poi, preserverebbe il diritto di difesa naturale113 in senso preventivo, sopravvissuto all'avvento della Carta delle N.U114. Imminenza, e non quindi immediatezza, come nel caso dell'autodifesa intesa in senso classico, proprio perché l'attacco che da origine alla successiva risposta è qui ancora una mera eventualità.

Parte della citata dottrina, onde affermare una deviazione dai suddetti principi, ha provato a rileggerne il contenuto alla luce delle nuove minacce e delle nuove tecnologie, nel particolare rappresentate da un terrorismo transnazionale, pronto a colpire l'Occidente con armi di distruzione di massa115. In tale contesto, è la National Security Strategy americana (NSS)116 a spiegare come il dato della necessità sembri aver perso di importanza, dal momento che "the greater the threat, the greater is the risk of inaction - and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemy's attack"117. Con essa sembra venir meno anche il principio dell'imminenza, in quanto "(it) must adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of today's adversaries"118. A questo punto si cancellerebbe anche l'ultimo dei requisiti, quello della proporzionalità, in quanto l'attacco verrebbe lanciato sulla base di un giudizio di paragone che riguarda un atto meramente ipotetico, non fisicamente realizzatosi, né che presumibilmente si realizzerà nel prossimo futuro119. Quali potrebbero essere allora i criteri da ricercarsi nell'utilizzo di attacchi preventivi da assumersi come legittimi? Alcuni pensano al mero possesso unito ad una forma statuale autoritaria120, altri alla dimostrazione di atteggiamenti aggressivi o ostili121 da parte di uno Stato nei confronti di un altro, altri alla connessione con organizzazioni terroristiche internazionali122.

Alcuni autori sostengono invece una teoria più realistico - pragmatica, secondo cui l'utilizzo dell'attacco preventivo viene rapportato alla propria praticabilità effettiva123, passando così dall'utilizzo di un criterio di valutazione giuridico ad uno più propriamente strategico, e pertanto evadendo da un'analisi giuridica e da un giudizio di legittimità in senso pieno.

c) Una nuova teoria?

Non volendo entrare nel merito delle teorie e delle obiezioni mosse generalmente dalla dottrina giuridica al concetto di legittima difesa preventiva, occorre tuttavia soffermarci su due particolari di rilievo: l'uno che riguarda l'imminenza della minaccia, l'altro la sua effettività. Per entrambi, l'interrogativo verte sul soggetto autore della valutazione. Chi, in buona sostanza, decide sulla prossimità o sull'effettivo pericolo? Il Comando, le Autorità militari Superiori, l'Autorità politica, ovvero un organo statuale (ma anche internazionale: si pensi in tal caso alle Forze NATO o europee) dotato di potestà decisionale. Ma secondo quali disposizioni, se non quelle impartite dal diritto, dal mandato, dalle ROE? E allora, come si potrà stabilire una regola uniforme di condotta che da principio sottragga l'uso della forza dal libero arbitrio individuale, tale così da definire, a contrario, spazi applicativi definiti per le regole d'ingaggio?

Considerata inoltre la dilatazione temporale indefinita propria della dottrina dell'attacco preventivo, rispetto alla preemption, una teoria che non tenesse in considerazione i principi di necessità, proporzionalità, e, soprattutto, imminenza124, finirebbe per risultare del tutto vaga. Al contrario, tra i fautori di una simile teoria, si afferma come "il giurista che invece ammette(sse) la possibilità del ricorso alla legittima difesa preventiva in certe circostanze e secondo certe modalità [...] offr(irebbe) una via d'uscita al dilemma tra legalità paralizzata e anarchia hobbesiana"125.

Ma davvero dovremmo concludere che l'unica alternativa ad un utilizzo anarchico della forza risieda nel ripristino dell'attacco preventivo, rifiutando i concetti di deterrenza e non - proliferazione, in favore di interventi portati a termine senza una minaccia imminente, utilizzando così una strategia di contro - proliferazione126? In risposta a tale quesito, alcuni autori tendono a ridurre drasticamente l'efficacia di simili azioni anticipatorie, evidenziando come esse diminuiscano il ruolo della cooperazione diplomatica e della non - proliferazione, perfino indebolendo l'effettività della lotta al fenomeno terroristico e alla stessa proliferazione delle WMD127. Infatti, né queste azioni servirebbero a prevenire l'utilizzo delle WMD nel possibile conflitto che presumibilmente si scatenerebbe dopo il first strike, né potrebbero impedire definitivamente lo sviluppo di simili armamenti siti in zone per le quali ragioni strategiche ne sconsigliano l'attacco128. Volendo attualizzare la questione, si immagini che per disarmare coattivamente l'Iraq di Saddam Hussein si fosse giunti all'utilizzo delle WMD da parte irachena e alla successiva rappresaglia nucleare tattica statunitense: qualcuno avrebbe potuto dire il mondo ora è un posto più sicuro? Qualcuno avrebbe potuto accettare il successivo fall out nucleare e chimico e il numero elevatissimo delle perdite da parte di entrambi gli schieramenti (oltre che tra la popolazione civile) come un tollerabile effetto collaterale dello scampato pericolo che un giorno forse le stesse armi sarebbero potute esplodere nel centro di una grande città occidentale?

La breve esposizione porta a concludere che i tradizionali requisiti per il ricorso all'autodifesa preventiva non possono considerarsi soddisfatti. A questo punto non emerge neanche una lettura unanime del ricorso a questo strumento anticipatorio nella sua visione classica, in quanto anche coloro che difendono l'intervento armato lamentano lacune vistose nell'applicabilità dei principi che ne governerebbero l'utilizzo. Le ragioni strategiche che sottendono all'utilizzo della teoria preventiva inducono a pensare che la stessa possa essere paradossalmente impiegata con successo nella lotta alla nuove minacce emergenti solamente nei confronti di Forze che non rappresentino un effettivo pericolo al momento dell'attacco, ovvero che ancora non siano giunte ad una fase dello sviluppo di armamenti impiegabili in risposta all'attacco stesso. Ergo, la teoria della guerra preventiva rimane confinata in un ambito puramente ideologico e dottrinale: una teoria allo stato teorico, non suscettibile di alcuna applicazione concreta.

Per quanto sopra, si ritiene corretto e finanche più opportuno sotto il profilo strettamente militare, attenersi ad una teoria dell'autodifesa in senso classico, evitando di sconfinare in ambiti teorici e scarsamente applicativi, che, per assurdo, potrebbero penalizzare irreparabilmente le truppe sul campo, invece di scongiurare nuove minacce.

3. Conclusioni: nuove regole? Riflessioni e suggerimenti


"Il giusto altro non è che l'utile del più forte"
Trasimaco

"Officials failed to realize that a war designed
to extinguish an inferno actually encouraged other arsonists to light their own fires"


Thomas Schmid

L'esperienza odierna induce a ritenere che un utilizzo estremamente razionale della forza sul campo sia il migliore deterrente per scongiurare l'inasprimento del conflitto e la degenerazione delle condizioni di sicurezza.

Da un lato, la storia delle regole d'ingaggio non è altro che la risposta ad un uso della coazione limitato, nella maggior parte dei casi, da fattori extra - giuridici, che per lo più attengono ad una legittimità percepita che imposta dalle strette maglie del diritto. In tale contesto, la mutata sensibilità sociale guida un utilizzo della forza quanto più racchiuso negli stretti ambiti della necessità militare e della proporzionalità.

Dall'altro, le regole d'ingaggio rappresentano l'esito (mutevole) di un iter storico, prima che giuridico, dell'uso controllato della vis militare, che conosce in tristi eventi bellici gli archetipi documentati del proprio essere. Proprio la dimensione reale e storica dovrebbe mettere in allarme quanti non credono alle restrizioni in parola e ritengono il dibattito sull'impiego della forza sterile e inammissibile.

Al contrario, dall'esito dello studio condotto, emerge come "un eventuale abuso o utilizzo poco giudizioso della forza potrebbe portare a gravi ripercussioni sull'esito della missione e sul raggiungimento degli end states prestabiliti. Potrebbe, in astratto, mettere a repentaglio la sicurezza delle Forze nazionali e amiche, dovunque esse si trovino, data l'ormai tramontata limitazione geografica di un eventuale conflitto"129.

L'uniformità applicativa della coazione militare potrà ricercarsi anche in teorie che si distanzino dall'americanizzazione delle ROE, per confluire verso regole che intendano l'autodifesa ancora in senso classico. Alla luce delle purtroppo tristi esperienze odierne, sembra infatti che simili dottrine anticipatorie abbiano irreparabilmente leso la sicurezza delle Forze, invece di porle ai ripari da possibili attacchi. Così, la loro illegittimità giuridica viene a ritorcersi irrimediabilmente contro la propria praticabilità ed efficacia. Non a caso, la vera forza del diritto internazionale generale è la propria originaria provenienza consuetudinaria, basata sulla prassi: sull'esistenza fisica degli eventi cui si vuol porre rimedio. E tale giuridicità non può così essere mai astratta, nonostante le critiche mosse di sovente.

L'esperienza delle Forze Armate italiane, maturate anche di recente, nelle ultime operazioni oltremare, sembra, sulla base del materiale raccolto, del tutto funzionale al mandato conferito di volta in volta, e agli end states assegnati. Perché dunque, anche alla luce dei poco esaltanti esiti di ROE basate su interpretazioni diverse del diritto all'autodifesa, cercare di modificare procedure significativamente efficaci? Se l'obiettivo di ogni ultima operazione condotta dalle Forze Armate è diretto alla stabilizzazione regionale, perché utilizzare regole che portano ad un'instabilità permanente e ad un innalzamento generale del livello della minaccia, invece di ridurla?

Quand'anche l'uso di regole troppo restrittive possa talvolta esporre ad un'inaccettabile rischio le Forze in teatro, nel qual caso occorrerà adattarne i contenuti, ampliando le facoltà d'ingaggio, un uso graduale, proporzionale e vincolato della violenza bellica appare oggi l'unico efficace deterrente per garantire la sicurezza delle truppe, il raggiungimento dell'obiettivo della missione ed evitare il rapido scivolamento verso il baratro della guerra.

 
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