Versione integrale

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TRENTO
Facoltà di Giurisprudenza
Corso di Laurea in Giurisprudenza
TESI DI LAUREA

titolo originario:
LA TRATTA DI PERSONE
NEL PROTOCOLLO ADDIZIONALE
ALLA CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE CONTRO LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA TRANSNAZIONALE

Relatore: Prof. Alessandro Fodella

anno accademico 2004 - 2005 Pubblicazioni
Centro italiano Studi per la pace
www.studiperlapace.it - no ©
Documento aggiornato al: 2005

Per cercare di comprendere le ragioni della mancata ratifica del cd. Protocollo di Palermo da parte di importanti paesei (fra i quali gli Stati Uniti D'America e l'Italia), si deve tenere in considerazione che il trattato di cui si tratta è un trattato "scomodo", prevedendo la predisposizione di misure legislative o amministrative concrete che vanno ad interferire con importanti materie del diritto interno degli Stati.

CONCLUSIONI
Riflessioni e prospettive future
[note omesse]

Il Protocollo delle Nazioni Unite sulla tratta delle persone ad oggi è stato ratificato da ottantacinque Stati.

La maggior parte di essi, circa sessanta, è costituita da Paesi cd. in via di sviluppo o sottosviluppati o nei quali, in ogni caso, la popolazione vive in stato di povertà o semipovertà .

Tra essi figurano alcuni Paesi particolarmente coinvolti nel fenomeno della tratta di persone, in particolare: l'Albania, il Brasile, la Bulgaria, l'Equador, il Kenya, la Nigeria, le Filippine, la Polonia, la Romania, l'Ucraina. Anche alcuni importanti Paesi industrializzati, o del cd. primo mondo, hanno ratificato il Protocollo: sono il Belgio, la Francia, la Russia e la Spagna.

È evidente, ad ogni modo, la mancata ratifica del trattato dei più importanti Stati industrializzati, sebbene firmatari del Protocollo, i quali rappresentano i principali Paesi di destinazione delle persone trafficate: la Cina (non firmatario), la Corea, la Germania, il Giappone, la Gran Bretagna, la Grecia, l'Italia, l'Olanda, gli Stati Uniti. Un altro grave problema riguarda, tuttavia, la mancata ratifica di alcuni Paesi sottosviluppati che rappresentano tanto l'origine, quanto l'approdo del mercato delle persone (cd. rotte orizzontali ), in particolare l'India, l'Indonesia, la Thailandia e i Paesi mediorientali dell'Arabia Saudita, di Israele e del Libano.

Se, infatti, è dato di pensare che i Paesi industrializzati, in ogni caso, siano dotati di una qualche normativa interna che vieta la schiavitù o quantomeno regola l'immigrazione clandestina, nei Paesi in via di sviluppo o sottosviluppati, tali normative, molte volte, non esistono o vengono volutamente ignorate a causa della corruzione dilagante negli organi politici e governativi e nelle autorità preposte al contrasto del fenomeno.

In questi casi risulta di fondamentale importanza la previsione di norme che criminalizzino la tratta, poiché la povertà delle economie dello Stato e delle persone, la corruzione e l'insieme degli altri fattori analizzati in precedenza, uniti alla mancanza di norme sia nei Paesi di partenza che in quelli di destinazione, creano il terreno ideale per la crescita irrefrenabile del mercato di schiavi.

Per questo motivo il Protocollo di Palermo contiene numerose disposizioni riguardanti i Paesi in via di sviluppo e la facilitazione all'attuazione per essi del trattato (in particolare attraverso la costituzione di un fondo speciale): per fare in modo, cioè, che prima di tutto questi Paesi provvedano alla ratifica dello strumento al fine di creare per essi degli obblighi internazionali nella previsione delle misure concernenti il mercato delle persone, dal momento che gli ordinamenti interni deficitano così largamente di tali, o analoghe, previsioni.

Per le ragioni appena descritte, parte della dottrina, comunque minoritaria, considera il Protocollo di Palermo come uno strumento predisposto quasi esclusivamente per la partecipazione ad esso dei soli Paesi sottosviluppati . A questo parere, seppur autorevole, non pare conveniente uniformarsi. Infatti, sebbene senza dubbio sia riscontrabile la particolare attenzione del Protocollo verso i Paesi in via di sviluppo, ugualmente dobbiamo sottolineare, ancora una volta, il peso e l'universalità della portata innovativa della nuova definizione di tratta di persone. Non siamo di fronte, infatti, alla semplice "modernizzazione" di una vecchia definizione non più adeguata all'evolvere del fenomeno, ma si tratta della vera e propria creazione giuridica della fattispecie "tratta di persone". Prima del Protocollo, lo abbiamo constatato, non solo non esisteva una norma che definiva il trafficking, ma esso veniva, in molti casi, confuso con la fattispecie dello smuggling.

Tale nuova fattispecie costituisce una novità tanto nei Paesi sottosviluppati, quanto in ugual misura in quelli industrializzati: anche nelle legislazioni interne di quest'ultimi non è più sufficiente il solo riferimento alla schiavitù o all'immigrazione clandestina, ma è necessaria una norma che criminalizzi la tratta di persone nei suoi specifici elementi costitutivi.

Al fine di verificare l'effettiva utilità del Protocollo per gli Stati industrializzati, bisogna considerare, inoltre, il principale obiettivo del trattato che è quello di armonizzare le legislazioni degli Stati in materia, al fine di creare una rete di mezzi efficienti, e non in contrasto tra loro, che possano concretamente combattere il fenomeno. Qualora solamente i Paesi del cd. Sud del mondo coordinassero i propri sforzi secondo i dettami del Protocollo e gli Stati del cd. Nord attuassero di contro una cooperazione autonoma tra di loro con mezzi diversi, lo scopo di armonizzazione vanificherebbe e tornerebbero a manifestarsi quei gravi problemi che fino all'attuazione del Protocollo hanno impedito un efficace e coordinato contrasto al fenomeno.

Ci si chiede, a questo punto, il perché della mancata ratifica da parte di importanti Paesi. Su tutte colpisce, in particolar modo, la non ratifica degli Stati Uniti e dell'Italia. Nei primi approda il maggior numero di persone trafficate ogni anno nel mondo e sono stati, insieme all'Argentina, Paese promotore del Protocollo. L'Italia è il paese di destinazione prediletto per i Paesi dell'est europeo e ha ospitato a Palermo la Conferenza per la firma del trattato. Questi due Paesi oltre ad avere recenti percorsi politici simili, sono ben rappresentativi della situazione generale degli Stati industrializzati. La nostra analisi ci permette di individuare alcune motivazioni che impediscono o rallentano la ratifica del Protocollo da parte di tali Stati.

Il Protocollo di Palermo si può considerare un trattato "scomodo". Esso prevede, talvolta con molta precisione (per esempio nel caso degli artt. 9, 11 e 12 sulla prevenzione), la predisposizione di misure legislative o amministrative concrete che vanno ad interferire con importanti materie del diritto interno degli Stati.

L'applicazione del Protocollo presuppone una rilettura trasversale di almeno tre complessi normativi che compongono l'ordinamento giuridico interno. In primo luogo è richiesta un'ampia revisione delle norme in materia di immigrazione, settore sul quale da sempre si scontrano le forze politiche per il peso che esso ha nell'economia interna dello Stato e negli equilibri politico-diplomatici dello Stato nella Comunità internazionale. Più di una volta abbiamo sottolineato che il Protocollo non dispone una semplice modifica nell'applicazione, tramite misure amministrative, delle norme che già compongono il sistema immigratorio, ma che quest'ultimo dovrà essere rivisto quasi per intero con la previsione di norme nuove e specifiche che disciplinino quantomeno l'ingresso delle persone nello Stato, il rimpatrio dei clandestini, la produzione e il controllo dei documenti.

L'applicazione del Protocollo presuppone, in secondo luogo, l'introduzione di nuove norme, e la rivisitazione di altre già esistenti, nel sistema penale interno. Come sottolineato nel par. 10 sulla criminalizzazione della tratta, non basterà infatti, che lo Stato parte preveda il solo reato di tratta di persone, ma occorre che insieme ad esso vengano introdotti nell'ordinamento anche i reati che si configurano con la presenza dei singoli elementi che compongono la fattispecie di tratta.

Parallelamente al sistema penale andrà modificato anche quello della procedura penale, tramite la previsione di speciali misure normative volte alla tutela giudiziaria della vittima di tratta .

In terzo luogo il Protocollo obbliga gli Stati che ne vogliono far parte a rivedere in maniera particolarmente severa la considerazione del mercato del sesso nelle proprie economie. Vi sono Stati, in particolare quelli asiatici, ma anche alcuni europei (per esempio l'Olanda), nei quali la prostituzione è un'attività legale e per i quali l'importanza di tale risorsa è rilevante nell'economia interna tanto quanto (e talvolta di più di) qualsiasi altra risorsa economica. L'art. 3 del Protocollo prevede esplicitamente tra i sistemi di sfruttamento che configurano la tratta anche e soprattutto quello sessuale in generale e della prostituzione nello specifico. Abbiamo visto, tuttavia, che le note interpretative specificano che il Protocollo non intende interferire sulla considerazione della prostituzione nel diritto interno degli Stati. Riteniamo che tale precisazione, tuttavia, abbia un carattere prevalentemente diplomatico. Concretamente parlando uno Stato che decida di ratificare il Protocollo difficilmente considererà la prostituzione una risorsa economica legale, o meglio, rovesciando i termini, uno Stato nel quale la prostituzione è legale difficilmente ratificherà il trattato. Ciò per motivi di uniformità normativa (ci chiediamo se sia logico e coerente criminalizzare un reato che configura come dolo specifico lo sfruttamento della prostituzione, considerando però nello stesso tempo legale il sesso a pagamento) e per motivi di efficacia nella cooperazione internazionale tra gli Stati: immaginiamo la difficoltà di ottenere un dialogo diplomatico per la prevenzione e la repressione del fenomeno tra Stati che contemplano in maniera radicalmente opposta l'attività che sta alla base dello sfruttamento, elemento distintivo del reato di tratta di persone.

Tale rilievo è in parte confermato dalla resistenza posta dai Paesi nei quali la prostituzione è una pratica legale all'inserimento nella definizione di cui all'art. 3 del Protocollo dello sfruttamento sessuale e della prostituzione tra le finalità della tratta .

Possiamo considerare il Protocollo un trattato "scomodo" anche, fondamentalmente, per un altro motivo strettamente politico ed economico che riguarda particolarmente, ma non esclusivamente, gli Stati industrializzati. Ci riferiamo alla liberalizzazione del mercato globale: essa è considerabile, paradossalmente, causa principale del fenomeno di tratta e nel contempo elemento impeditivo per la ratifica del Protocollo che tende a contrastare tale fenomeno. Tale globalizzazione del mercato, rientrante nell'ottica dell'ideologia neoliberista che governa attualmente i principali mercati del pianeta, permette e favorisce la quasi totale mobilità delle merci di scambio, tra le quali quella costituita dagli esseri umani . In questo sistema economico la tratta di persone e, più in generale, il traffico di esseri umani sono perfettamente funzionali e costituiscono una risorsa tra le più importanti.

Il problema, quindi, è serio dal momento che i Governi di alcuni importanti Paesi (per esempio gli Stati Uniti e l'Italia) che dovrebbero provvedere alla ratifica del Protocollo, sostengono appieno l'ideologia neo liberista e quindi la liberalizzazione del mercato.

Ritornando agli esempi riportati degli Stati Uniti e dell'Italia, sono doverose ulteriori osservazioni. Parallelamente, entrambi i Paesi hanno subito un cambiamento di governo tra la fase della formazione e della firma del trattato e la fase della ratifica: gli Stati Uniti sono passati dalla guida della coalizione democratica a quella dei repubblicani, l'Italia dal governo di centro-sinistra a quello di centro-destra.

Evidentemente nell'agenda politica degli attuali governi statunitense e italiano le questioni riguardanti il Protocollo e la sua ratifica non hanno la medesima priorità rispetto a quanto previsto dalla classe politica che governava in precedenza.

Per quanto riguarda gli Stati Uniti si ritiene che la mancata ratifica del Protocollo sulla tratta possa dipendere anche dalla definizione del fenomeno contenuta in esso: abbiamo sottolineato che nella proposta statunitense del Protocollo la definizione di tratta era alquanto differente rispetto a quella inserita nella versione definitiva del trattato.

Per ciò che concerne l'Italia è opportuno sottolineare che nel 2003 con la legge 228, ("Misure contro la tratta di persone")è entrata a far parte del nostro ordinamento la fattispecie di tratta di persone, fino ad allora sconosciuta.

Tale legge è da considerarsi attuativa in senso lato del Protocollo di Palermo, dal momento che la definizione di tratta contenuta in essa riprende gli elementi costitutivi della definizione di cui all'art. 3 del trattato. Inoltre la legge in questione si basa, in parte, sulle linee guida tracciate dalla Decisione quadro dell'Unione europea sulla tratta di persone del 2002 .

Vengono modificati gli artt. 600, 601, 602 e 416 del codice penale: in particolare viene inserita nel nuovo art. 601 c.p. le definizione di tratta di persone. La portata innovativa, per il nostro ordinamento, della definizione in questione è riscontrabile nella lettura congiunta dell'art. 601 c.p. e dell'art. 600 c.p. che ridefinisce la fattispecie di schiavitù in relazione alla tratta.

Come detto le somiglianze tra la definizione contenuta nella legge 228 e quella del Protocollo sono molte: nel rispetto dell'economia dell'elaborato ricordiamo le più importanti. Sono richiamati i metodi di violenza e di inganno; è esplicito il riferimento all'abuso di una posizione di vulnerabilità della vittima; é sancito il principio dell'irrilevanza del consenso; viene specificato che lo sfruttamento è sufficiente che sia solamente rappresentato come obiettivo, affinché si configuri la fattispecie di tratta; è prevista la responsabilità delle persone giuridiche. In generale tale legge "protegge l'interesse relativo alla personalità individuale: lo chiarisce (...) la formulazione stessa delle norme, che incentra l'elemento oggettivo sul comportamento coercitivo od ingannatorio nei confronti della vittima e sullo sfruttamento dell'essere umano" .
Se da una parte, allora, è giusto esprimere soddisfazione per l'emanazione di tale legge d'attuazione, dall'altra non va dimenticato che con la semplice produzione di leggi interne d'attuazione non si raggiungono risultati equivalenti a quelli della ratifica del Protocollo.

Esso, infatti, oltre alla formulazione della definizione del fenomeno, prevede ulteriori e importanti disposizioni (per esempio misure di prevenzione e di tutela delle vittime) e soprattutto la ratifica del trattato comporta la creazione di obblighi internazionali nei confronti degli altri Stati Parte e la conseguente sottoposizione alle attività di monitoraggio da parte della Conferenza degli Stati Parte.

Un ultimo motivo che contribuisce alla mancata ratifica da parte degli Stati, soprattutto quelli sottosviluppati, è costituito dall'elevato impegno economico che comporta per i singoli governi la predisposizione delle misure adeguate per la tutela delle vittime. Con ciò non vanno confuse in ogni caso la difficoltà nella ratifica del Protocollo di Palermo e la non-volontà di ratificarlo.
Alcuni autori della dottrina lamentano la troppo ampia definizione di tratta e nel contempo la non previsione delle definizioni di schiavitù, di sfruttamento sessuale e di lavoro forzato, difetti questi che comporterebbero la poca efficacia del Protocollo .

A tali pareri non si può che rispondere in maniera negativamente critica. La analisi condotta in questo studio ha tentato, infatti, di dimostrare, nella prima parte del capitolo secondo, l'impossibilità di ottenere una definizione dei reati sopraccitati, a causa della mancanza di un consenso unanime, o comunque ampiamente maggioritario, da parte delle delegazioni partecipanti ai lavori preparatori.

Riteniamo, inoltre, che non è propriamente compito del trattato in questione quello di fornire tali definizioni. Esse, infatti, dovrebbero essere offerte da strumenti internazionali riguardanti specificatamente la schiavitù: la Convenzione del 1949 e la definizione di schiavitù contenuta in essa (unica prodotta dalle Nazioni Unite e che quindi si pone come modello globale) è oramai ampiamente superata rispetto all'evolvere del fenomeno.

È auspicabile, di conseguenza, la produzione di un nuovo strumento internazionale che ridefinisca il fenomeno.

È pur vero che la definizione finale di tratta è frutto di un compromesso probabilmente troppo ampio, ma dobbiamo in ugual misura sottolineare il successo storico consistente nella creazione di una definizione universalmente riconosciuta di tratta di persone e le molte difficoltà che nei lavori preparatori sono emerse per giungere ad essa. In definitiva la definizione di tratta contenuta nel Protocollo di Palermo è da considerarsi, con buona base di certezza, come la migliore possibile nel momento storico in cui è stata prodotta in forza delle pesanti contraddizioni nella concezione delle politiche economiche e sociali da parte degli Stati che compongono la Comunità internazionale.

Di contro, sono maggiormente condivisibili i rilievi critici che sottolineano la mancanza di precisione e la generale debolezza delle disposizioni riguardanti la tutela delle vittime, con particolare riferimento alle garanzie legate alla permanenza nel Paese di destinazione: è stato sottolineato che questa debolezza è tale da far dubitare della natura del Protocollo di Palermo come trattato inerente ai diritti umani . In questo elaborato, tuttavia, è stato dato notevole peso a tali misure e per l'analisi di esse ci si è basati sulla Legislative Guide del Protocollo: in questo documento, a tali misure, è concesso ampio spazio e grande rilevanza.

Tale guida, pur non avendo naturalmente alcuna forza vincolante, è stata redatta dal medesimo ufficio delle Nazioni Unite (UNODC) che ha coordinato i lavori preparatori della Convenzione e dei suoi Protocolli: essa si prefigge come scopi la facilitazione da parte degli Stati nell'applicazione del trattato e nel contempo la precisazione di alcuni punti oscuri del Protocollo sulla tratta, quali, appunto, quello concernente la tutela delle vittime.

Pur restando, è bene sottolinearlo ancora, il carattere non cogente di tale strumento, le misure da disporre in tutela delle vittime presenti nell'art. 6 del Protocollo potranno essere lette ed integrate, da parte degli Stati, con le indicazioni presenti nella Legislative Guide.

Da parte di alcuni è considerato ulteriore punto di debolezza del Protocollo il fatto che l'applicazione di tale strumento sia strettamente limitata alle situazioni in cui la tratta coinvolga un gruppo criminale organizzato e/o all' ipotesi che il crimine sia transnazionale in natura .

Nel corso dell'elaborato abbiamo dimostrato che tale rilievo è vero solo in parte: nei casi previsti dagli artt. 34 (attuazione della Convenzione) e 18 (assistenza giudiziaria) della Convenzione, il reato di tratta, per essere configurato, non necessita della dimostrazione della presenza dei due elementi in questione, ma è sufficiente il ragionevole sospetto della loro esistenza .

Non dobbiamo dimenticare, poi, che il Protocollo è strumentale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale: ciò comporta, come abbiamo potuto vedere, che laddove il Protocollo non disponga precise misure, esse vanno ricercate nella Convenzione madre (per esempio nel caso della cooperazione giuridica, dell'attuazione e del monitoraggio) e tale ultimo documento è considerato come uno degli strumenti più avanzati e all'avanguardia prodotti dalle Nazioni Unite.

In particolar modo va sottolineata la novità introdotta dalla Convenzione con l'istituzione della Conferenza degli Stati Parte. Tale strumento non ha precedenti nel panorama dei meccanismi di controllo dei trattati delle Nazioni Unite: esso, infatti, non si limita al semplice monitoraggio nell'applicazione dei trattati, ma tende a fornire assistenza tecnica per il miglioramento degli ordinamenti nazionali e della capacità di cooperazione internazionale nella prevenzione del fenomeno di traffico da parte soprattutto dei Paesi con economie in transizione.

È dato di pensare, quindi, che la Conferenza degli Stati Parte introdurrà un "momento dinamico sui seguiti che molto probabilmente avrà un impatto reale sul futuro funzionamento della Convenzione e dei Protocolli addizionali" , in particolare, riteniamo, nelle attività preventive.

È stato scritto che per verificare la reale efficacia del Protocollo sulla tratta si dovrà aspettare del tempo: sono passati quattro anni dall'emanazione e uno e mezzo dall'entrata in vigore. In questo periodo è dato rilevare un'iniziale ritrosia alla ratifica del trattato da parte degli Stati, ma un successivo e progressivo avvicinamento allo strumento, in particolar modo da parte dei Paesi sottosviluppati, anche grazie, è da ritenere, all'emanazione nel gennaio 2005 della suddetta Legislative Guide.

Evidenziamo, inoltre, come un buon risultato, che molti Stati, anche non ratificanti il trattato in questione (per esempio l'Italia), abbiano modificato le proprie legislazioni sulla base delle disposizioni contenute nel Protocollo, soprattutto in riferimento alla definizione di tratta, alle misure di tutela delle vittime e di cooperazione giudiziaria.

La stessa Unione Europea ha recepito quasi totalmente le norme del Protocollo attraverso la Decisione a cui si è fatto riferimento. Ci si auspica che i più importanti Paesi industrializzati prima possibile provvedano alla ratifica del trattato. In ogni caso, a riguardo di questioni delicate e soprattutto condizionate da enormi interessi, talvolta antitetici, come quella riguardante la tratta di persone, il tempo per giudicare l'efficacia reale dello strumento preposto alla prevenzione e al contrasto del fenomeno sarà inevitabilmente lungo.

"La povertà, il sottosviluppo, la mancanza di pari opportunità": sull'eliminazione di questi fattori, individuati all'art. 9, si basa l'intero assetto normativo del Protocollo sulla tratta. È stato sottolineato che il compito delle Nazioni Unite e degli Stati che ne fanno parte consiste, oltre alla produzione di strumenti adeguati per la repressione dei fenomeni criminali, soprattutto nella ricerca delle cause che determinano il fenomeno, al fine di predisporre le misure più efficaci per la loro rimozione.

Abbiamo constatato, a tal riguardo, il peso che hanno le cause generanti la tratta e più in generale il traffico di esseri umani, nel sistema politico economico e sociale. Tali cause sono talmente radicate e connesse tra loro, che solo tramite un profondo mutamento dello stesso sistema politico economico e sociale che le alimenta sarà possibile ridurle.

La chiave per iniziare tale rivoluzione consiste nel porre al centro l'essere umano: "il diritto penale del nuovo Millennio non può che concentrarsi sulla massima tutela dell'essere umano, considerato sempre e in ogni modo come fine dell'ordinamento giuridico" . Il Protocollo di Palermo condivide questo approccio ed è un buona base di partenza.

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